II SA/Kr 1020/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 15 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego skargę oddala. Decyzja z dnia 15 maja 2014r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. T., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 23 maja 2013 r., znak [...], odmawiającej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, tj. dwóch ziemnych stawów rybnych o pow. 0,29 ha i 0,54 ha na działkach o nr [...], [...], [...], [...], w miejscowości B., gmina [...]. Orzekając w ten sposób Dyrektor RZGW w K. nawiązał do rozstrzygnięcie zawartego w decyzji Starosty [...] i zarzutów odwołania wniesionego w terminie przez M. T., streścił przebiegu podstępowania przed organem pierwszej instancji, oraz wskazał na następujące okoliczności. Z załącznika do decyzji Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 16 stycznia 2013 r., znak [...], który stanowi charakterystyka przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa dwóch zbiorników wodnych (stawów) dla hodowli ryb" wynika, że stawy powstaną na terenie basenów wodnych wytworzonych przez eksploatację kruszywa. Kopia decyzji z załącznikiem została przedstawiona przez stronę wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W operacie wodnoprawnym wskazano, że w trakcie wydobywania kopaliny jej miejsce w sposób naturalny wypełni woda powierzchniowa, tworząc akweny wodne. Z powyższego wskazuje, że głównym celem wnioskodawcy jest wydobywanie kopalin, a projektowane stawy rybne mają powstać na skutek eksploatacji kruszywa, poprzez naturalne wypełnianie wodami powierzchniowymi. Przedmiotowa inwestycja ma więc ścisły związek z wydobywaniem kopalin. W myśl art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne, odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Przepis art. 125 pkt tej ustawy stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać tych wymagań. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2010 r., II SA/G1 886/10, wskazano, że: "(...) Przepisy art. 125 i 126 p.o.ś. zawierają podstawowe zasady ochrony takich elementów środowiska, jak kopaliny. Złoża kopalin, ze wzglądu na swój ograniczony i nieodnawialny charakter, podlegają ochronie, która koncentruje się na kwestii ich racjonalnego i kompleksowego wykorzystania." W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, iż: "(...) W mniejszej sprawie przewidywany sposób korzystania z wody to wykonanie urządzeń wodnych określonego rodzaju. Przepis art. 125 prawa wodnego, do którego odsyła art. 126 pkt 1, ma charakter blankietowy. Przewiduje obowiązek honorowania w udzielanym pozwoleniu standardów wyznaczanych przez inne, bliżej nieokreślone przepisy. Taka blankietowa formuła, znana technice legislacyjnej, nie stanowi przeszkody w stosowaniu przepisu, wymaga jedynie uwzględnienia stanu prawnego regulującego wskazane kwestie. W odniesieniu do wymagań ochrony środowiska w pierwszej kolejności znajdują zastosowanie przepisy, których przedmiotem jest ochrona środowiska, w tym ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), której przedmiotem, zgodnie z art. 1, jest określenie zasad ochrony środowiska. Ustawa ta w Tytule II Dziale VII reguluje podstawowe zasady ochrony kopalin. Wagi tej regulacji nie obniża fakt, że szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy prawa geologicznego i górniczego (art. 81 ust. 3 ustawy). Przepisy art. 125 i 126 prawa ochrony środowiska zawierają podstawowe zasady ochrony takich elementów środowiska, jak kopaliny.(...)" Inwestor M. T. nie posiada koncesji na wydobywanie kopalin, co jest głównym jego celem. Obecnie postępowanie w sprawie koncesji zostało zawieszone na wniosek Pana M. T. postanowieniem Starosty [...] z dnia 13 maja 2013 r., znak [...]. Tak więc, nie może on wykonywać takich czynności, a tym samym wykonać urządzeń wodnych. Udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowej sprawie naruszałoby zatem wymagania ochrony środowiska co do ochrony kopalin, z art. 125 i art. 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.). Zgodnie z przepisami, złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny. Podejmujący eksploatację złóż kopaliny lub prowadzący tę eksploatację jest obowiązany przedsiębrać środki niezbędne do ochrony zasobów złoża, jak również do ochrony powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych, sukcesywnie prowadzić rekultywację terenów poeksploatacyjnych oraz przywracać do właściwego stanu inne elementy przyrodnicze. Ponadto wydanie pozwolenia wodnoprawnego naruszałoby wymogi przepisu innej ustawy, tj. art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 z późn. zm.), stanowiącego, że działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Projektowane urządzenia przewidziano jako akweny wodne naturalnie wypełniane wodą na skutek eksploatacji kruszywa. Zatem, problematyka ta - jako związana z eksploatacją kruszywa - nie jest objęta regulacją ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze ustawa ta określa zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Należy więc zauważyć, że udzielenie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego stanowiłoby również nieuprawnioną ingerencję w zakres objęty inną ustawą. Badanie zgodności inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy uznaje za bezcelowe, gdyż wystarczającą przesłanką odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest sprzeczność inwestycji z wymogami ochrony środowiska lub wynikającymi z odrębnych przepisów. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, zapadło na podstawie właściwej analizy zebranego materiału dowodowego w sprawie, zatem podlega utrzymaniu w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 15 maja 2014r., znak [...], M. T. domagał się stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości poprzedzającej decyzji Starosty [...] z dnia 23 maja 2013 r., znak [...], jak również dokonania rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący zarzucał, że decyzje wydano z rażącym naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie, przedstawiając szczegółowo przebieg postępowania przed organem drugiej instancji, wywodził, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. dopuścił się rażącego naruszenia przepisów art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Akcentował również, że zwłoka Dyrektora RZGW załatwieniu sprawy odwoławczej skarżącego na tle terminów załatwiania spraw innych interesantów rażąco narusza Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej przez obrazę przepisów art. 32 ust. 1 i ust. 2. Wydanie decyzji przez Dyrektora RZGW z niedotrzymaniem określonego przez ten organ terminu jest rażącym naruszeniem prawa, które winno skutkować nieważnością takiej decyzji. Skarżący zarzucał następnie, że Dyrektora RZGW przy wydaniu zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dla załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Tereny planowanego wykonania nowych stawów przylegają do istniejącego stawu. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi w żadnej mierze zagrożenie naruszenia przez wnioskodawcę interesu społecznego, ponieważ występując o pozwolenie wodnoprawne będące przedmiotem sprawy dopełnia wymogu ochrony interesów społecznych. Słusznym interesem strony jest budowa stawów ziemnych, przylegających do już istniejących stawów ziemnych na terenach, na których miejscowy plan zagospodarowania przewiduje stawy i zbiorniki wód stojących. Organ odwoławczy uznał za zbędną ocenę zgodności wykonania urządzenia wodnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, czym rażąco naruszył zasadę praworządności oraz zasadę dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ właściwy w sprawach gospodarki wodnej przypisuje sobie prawo działania bez podstawy prawnej w sprawach zastrzeżonych dla właściwego organu ochrony środowiska oraz organów właściwych ds. Prawa geologicznego i górniczego. Dyrektor RZGW nie wskazuje przepisów, które mogłyby być naruszone przez wydanie pozwolenia wodnoprawnego ani przepisów, które mógłby naruszyć wnioskodawca uzyskujący pozwolenie wodnoprawne. Tym samym organ narusza przepisy art. 9 k.p.a., bowiem skarżącemu nie są znane żadne przepisy, które mogłyby być naruszone skutkiem uzyskania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor RZGW w sposób nieuprawniony uznał, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawów rybnych na terenie złoża kruszywa jest równoznaczne z pozwoleniem na wydobywanie kopaliny ze złoża. Organ nie dostrzega, że dla wykonania urządzenia wodnego, będącego stawem ziemnym konieczne jest uzyskanie właściwego pozwolenia na budowę, a w przypadku istnienia na terenie inwestycji złoża kopaliny konieczne jest uzyskanie właściwej koncesji w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Dla wnioskodawcy bezprzedmiotowym byłoby uzyskiwanie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża, gdyby nie mógł wykonać stawów na posiadanym obszarze już zagospodarowanym wcześniej wykonanymi stawami. Dyrektor RZGW uważa, że złoża kruszywa istnieją po to, aby je chronić przed eksploatacją, co jest poglądem dalece kuriozalnym w świetle rozsądku i uregulowań Prawa geologicznego i górniczego, stanowiącego w art. 1, że ustawa określa zasady i warunki działalności w zakresie "wydobywania kopalin ze złóż" oraz "wymagania w zakresie ochrony złóż kopalin w związku m.in. wydobywaniem kopalin ze złóż", a nie ochrony przed wydobywaniem kopaliny ze złóż. Zakres ochrony złóż przy wydobywaniu kopaliny szczegółowo regulują przepisy Prawa geologicznego i górniczego, które w żadnym stopniu nie przeciwdziałają udzielaniu pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, na terenach występowania złóż kopalin. Prawo geologiczne i górnicze przewiduje w określonych przypadkach współdziałanie w postępowaniu koncesyjnym z organami utrzymania wód, natomiast Prawo wodne nie wskazuje uwarunkowań względem przepisów Prawa geologicznego i górniczego. Właściwym jest zatem, aby organy administracji publicznej działały zgodnie z art. 6 k.p.a. w zakresie i na podstawie prawa im przypisanego do rozstrzygnięć. Wobec powyższych okoliczności stwierdzenie organu drugiej instancji, że odmowa udzielenia wnioskodawcy przez Starostę [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego była prawidłowa jest twierdzeniem merytorycznie i prawnie fałszywym. Z przedstawionych powodów rażącego naruszania prawa decyzja Dyrektora RZGW winna podlegać stwierdzeniu jej nieważności. Skarżący zarzucał następnie, że organ pierwszej instancji bez podstawy prawnej odmówił mu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w sytuacji spełnienia wszystkich wymogów dla uzyskania tego pozwolenia. Dla uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - ziemnych stawów rybnych przedłożono kompletny wniosek zawierający wszystkie prawem określone dokumenty. Wniosek zawiera także decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez właściwego Wójta Gminy [...] w dniu 16 stycznia 2013 r., znak [...]. Przedmiotowa decyzja odnosi się zarówno do realizacji przedsięwzięcia budowy dwu stawów dla hodowli ryb, jak również do sposobu ich wykonania przez wydobycie kruszywa ze złoża występującego na terenie planowanych stawów. Decyzja jest dokumentem właściwym w sprawach dotyczących ochrony środowiska obejmującym zarówno ochronę zasobów złoża, jak również możliwość i celowość wykorzystania tych zasobów. Przedmiotowa decyzja administracyjnie wyczerpuje zagadnienia dotyczące uwarunkowań środowiskowych dotyczących planowanego przedsięwzięcia, obejmującego budowę stawów oraz wykorzystanie zasobów kruszywa warunkowanych odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Wobec istnienia właściwej w sprawie decyzji środowiskowej, obejmującej wszelkie aspekty środowiskowe w tym również dotyczące sposobów korzystania z wód niedopuszczalnym jest, aby organ właściwy do pozwolenia wodnoprawnego orzekał, że projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymogów ochronnych wynikających z przepisów dotyczących ochrony środowiska. Starosta [...] nie wskazuje jakich wymogów ochronnych przedsięwzięcie miałoby nie spełniać i w czym przedsięwzięcie byłoby nieodpowiednie środowiskowo, podczas gdy przedsięwzięcie zostało uzgodnione pozytywnie przez właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.. Starosta [...] odmówił wydania pozwolenia wodnoprawnego z naruszeniem prawa, gdyż w żaden sposób nie udowodnił, że planowane przedsięwzięcie może nie spełniać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Na terenie planowanej inwestycji ani w jej rejonie nie istnieją żadne dobra kultury mogące być zagrożone inwestycją. Jak wykazano w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, przedsięwzięcie nie będzie oddziaływało negatywnie na zdrowie ludzi ani na środowisko. W postępowaniu dla wydania decyzji środowiskowej uwzględniono fakt występowania złoża kruszywa i celowość jego zagospodarowania. Organ wydający decyzję środowiskową - Wójt Gminy [...], jako właściwy w sprawach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że "planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego" - str. 4 decyzji, uzasadniając to stwierdzenie w poprzedzającym akapicie. Nieuprawnionym jest zatem twierdzenie Starosty [...], że wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zgodnego z decyzją środowiskową Wójta Gminy [...], naruszałoby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżącemu nie są znane przepisy przyznające staroście władztwo w zakresie ustalania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ani w zakresie oceny ustaleń obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w miejsce właściwego Wójta Gminy. Zaskarżone decyzje winny być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności przez obrazę zaufania względem Państwa, przy zignorowaniu przez organy publiczne faktów prawnych i merytorycznych mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie ze słusznym interesem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Kognicja sądu nie obejmuje wydawania orzeczeń rozstrzygających co do istoty sprawę administracyjną, czego dotyczy jeden z wniosków skargi. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicza część zarzutów skargi dotyczy braku podstaw prawnych do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego na wniosek skarżącego z dnia 22 marca 2013 r., w tym wzajemnej relacji różnych przepisów obowiązujących w systemie prawnym, czy także zależności pomiędzy nimi, a wydanymi już aktami administracyjnymi. Podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. stanowi art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm. – dalej w skrócie p.w.). Ustawa ta reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 ust.1). Zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie: 1) zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności; 2) ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją; 3) utrzymywania lub poprawy stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych; 4) ochrony przed powodzią oraz suszą; 5) zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu; 6) zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją; 7) tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód (art. 2 ust. 1). Instrumenty zarządzania zasobami wodnymi stanowią: 1) planowanie w gospodarowaniu wodami; 2) pozwolenia wodnoprawne; 3) opłaty i należności w gospodarce wodnej; 4) kataster wodny; 5) kontrola gospodarowania wodami (art. 2 ust. 2). Wniosek inwestora z dnia 22 marca 2013 r. dotyczył udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, tj. dwóch ziemnych stawów rybnych o pow. 0,29 ha i 0,54 ha na działkach o nr [...], [...], [...], w miejscowości B., gmina [...], zaś dołączono do niego operat wodnoprawny i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 16 stycznia 2013 r., znak [...]. Decyzją tą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego zamierzenia, które opisuje bliżej załącznik określający jego charakterystykę. Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje kontrola legalności tego aktu administracyjnego. Z dołączonych do wniosku dokumentów, wynika, że wykonanie urządzenia wodnego, tj. dwóch ziemnych stawów rybnych o pow. 0,29 ha i 0,54 ha na działkach o nr [...], [...], [...] i [...] wymaga podjęcia działalności kwalifikowanej jako wydobywanie kopaliny, bliżej opisanej w kontrolowanych decyzjach. Teren przedmiotowych działek został bowiem objęty badaniami geologicznymi, w wyniku których opracowano "Dokumentację geologiczna złoża kruszywa naturalnego [...], zatwierdzoną decyzją Starosty [...] z dnia 30 marca 2012 r., znak [...]. Wniosek ma zatem bezpośredni związek z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednol. Dz.U.2014.613 – dalej w skrócie p.g.g. ). Jak wynika z treści art. 1 – 2 p.g.g., powyższa ustawa określa zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, jak również wymagania w zakresie ochrony złóż kopalin, wód podziemnych oraz innych elementów środowiska w związku z wykonywaniem działalności, o której mowa w ust. 1. Działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji (art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g.). W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie do koncesjonowania działalności, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.), z wyjątkiem art. 11 ust. 3-9 tej ustawy ( art. 21 ust. 2 p.g.g.). Koncesji udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 3 lata i nie dłuższy niż 50 lat, chyba że przedsiębiorca złożył wniosek o udzielenie koncesji na czas krótszy (art. 21 ust. 4 p.g.g.). Koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni (art. 21 ust. 5). Nawet wówczas, gdy docelowym zamiarem inwestora jest hodowla ryb w ziemnych stawach, realizacja tego zamiaru jest ograniczona przez wyżej powołane przepisy, jeżeli tern inwestycji znajduje się w obszarze udokumentowane złoża kruszywa naturalnego. Dla realizacji stawów rybnych niezbędnych jest bowiem zachowanie postanowień odnoszących się do zasad eksploatacji i ochrony kopalin, zaś urządzenie stawów może stanowić dopiero efekt zakończenia takiej koncesjonowanej działalności. Na te okoliczności słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji. Z przepisów art. 24 i 26 p.g.g., regulujących wymogi wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż nie wynika obowiązek dołączenia do niego decyzji o pozwoleniu wodoprawnym, także dla planowanego wykonania stawów rybnych po zakończeniu działalności polegającej na wydobywania kopalin ze złóż. Artykuł 30 1 p.g.g. stanowi, że koncesja określa: 1) rodzaj i sposób wykonywania zamierzonej działalności; 2) przestrzeń, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność; 3) czas obowiązywania koncesji; 4) termin rozpoczęcia działalności określonej koncesją, a w razie potrzeby - przesłanki, których spełnienie oznacza rozpoczęcie działalności. W myśl art. 30 ust. 2 p.g.g., koncesja może określać inne wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska. Z art. 32 ust. 1 – 6 wynika, że koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża, wyznacza również granice obszaru i terenu górniczego, na podstawie dokumentacji geologicznej i odpowiednio projekt zagospodarowania złoża . Jeżeli nie zagraża to prawidłowemu wykorzystaniu złoża, obszar górniczy wyznaczony w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża może obejmować część złoża. Koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża może określać: 1) minimalny stopień wykorzystania zasobów złoża oraz przedsięwzięcia niezbędne w zakresie racjonalnej gospodarki złożem. Koncesja udzielona przez starostę określa również sposób prowadzenia ruchu zakładu górniczego, uwzględniający wymagania określone w art. 108 ust. 2, oraz sposób likwidacji zakładu górniczego, uwzględniający obowiązki określone w art. 129 ust. 1. Stosownie do z art. 30 ust. 3 p.g.g. koncesja nie zwalnia z obowiązków określonych odrębnymi przepisami, w tym uzyskania przewidzianych nimi decyzji. Uwzględniając regulację z art. 8 p.w., należy uznać, że wody zgromadzone w urządzeniach wodnych (np. w stawach sztucznych), podobnie jak ich budowa podlegają reżimowi tej ustawy. Relacja pomiędzy przepisami obu ustaw w analizowanym stanie faktycznym jest jednakże taka, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla wykonania stawów rybnych, bez uprzedniego uzyskania koncesji na wydobywania kopalin ze złoża. Obowiązujące przepisy nie stwarzają podstawy, by wydanie takiej koncesji uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Nie jest bowiem zagadnieniem wstępnym podjęcie decyzji w sprawie wydania koncesji dla działalności różnej przedmiotowo. Charakterystycznym jest natomiast, że przepisy ustawy Prawo wodne zostały tak skonstruowane, iż zarówno złożenie wniosku, w tym rzetelne sporządzenie operatu wodnoprawnego, jak i wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę stawów rybnych jest możliwe nie wcześniej, niż po uzyskaniu koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża ( art. 127-132 p.w.). Trafnie wskazuje się w obu decyzjach, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego w sprawie niniejszej nie było możliwe. W myśl art. 126 pkt 1 p.w., wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3. Stosownie do tego ostatniego przepisu, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Brak koncesji przewidzianej przepisami odrębnymi, tj. ustawą Prawo geologiczne i górnicze stanowi uzasadnioną podstawę do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. Złoża kopalin stanowią elementami środowiska, a koncesje regulowane Prawem geologicznym i górniczym są decyzjami określającymi dozwolony sposób (zakres) korzystania ze środowiska. Przesłanki podejmowania decyzji koncesyjnych są również kształtowane wymaganiami prawa ochrony środowiska. Wśród nich należy wymienić zwłaszcza nakazy racjonalnego gospodarowania złożami kopalin, przede wszystkim przez ich kompleksowe wykorzystanie. W tym zakresie organ drugiej instancji powołał w zaskarżonej decyzji, a potem w odpowiedzi na skargę trafne poglądy orzecznictwa, które podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. W świetle powyższego za bezzasadne należy uznać zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 6, czy 9 k.p.a., czy także stwierdzenie, że w sprawie doszło do wydania rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, względnie z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym art. 7 k.p.a., z powodu braku rozważań organu odwoławczego odnoszących się do zgodności zmierzenia polegającego na budowie dwóch stawów rybnych z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec stwierdzenia zasadniczej negatywnej przesłanki uzasadniającej odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego w niniejszej sprawie, takie ustalenia i szersza ocena pozostałych zagadnień były zbędne, nawet jeżeli rozważał je organ pierwszej instancji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają ewentualne nieprawidłowości w interpretacji postanowień planu miejscowego Starostę [...] zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 23 maja 2013 r., znak [...], która w istotnym zakresie, rozważanym i akcentowanym następnie przez organ drugiej instancji, odpowiada prawu. Mając jednakże na uwadze zarzuty skargi należy wyjaśnić, że wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzję o udzieleniu koncesji na wydobywanie kopalin, decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym, czy decyzję o pozwoleniu na budowę, każdy z organów odrębnie ocenia zgodność zamierzenia z aktem prawa miejscowego, nie mając w tym zakresie wyłącznych kompetencji wiążących inne organy. W świetle powyższego brak podstaw do uwzględnienia zarzutów i wniosków skargi innych niż trafnie podniesiona oraz uzasadniona bezczynność organu odwoławczego w okresie od dnia 18 czerwca 2013 r. do daty wydania zaskarżonej decyzji. Jak wynika z postanowienia z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 28/14, skarżący nie korzystał jednak z możliwości zaskarżenia bezczynności organu w trybie art. 37 k.p.a., a wnosząc skargę nie twierdził, by takie działania podjął w terminie późniejszym. Należy zgodzić się ze skarżącym, że w toku postępowania organ odwoławczy powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem nie tylko regulacji przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale także zasady z art. 2 k.p.a. Zwłoka w wydaniu zaskarżonej decyzji trwała 11 miesięcy. Lakonicznie wskazane przyczyny tego stanu rzeczy w zawiadomieniach z dat 13 września 2013 r. i 2 grudnia 2014 r. nie mogą stanowić tu usprawiedliwienia. Słusznie podnosi skarżący, że organ odwoławczy naruszył również dyspozycję art. 36 § 1 k.p.a., albowiem pierwsze zawiadomienia zostało skierowane do strony po terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., zaś następne po upływie terminu wyznaczonego dla załatwienia sprawy. Skarga w niniejszej sprawie zawiera zarzut naruszenia art. 35 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. M. T. twierdził w niej również, że z danych pozyskanych od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w okresie bezczynności organu w sprawie skarżącego Dyrektor RZGW rozpatrywał sprawy wymagające postępowań wyjaśniających. Według informacji publicznej przekazanej skarżącemu przez Dyrektora RZGW w okresie od czerwca do grudnia 2013 r. przy wydaniu 27 decyzji rozstrzygających termin załatwienia spraw wyniósł średnio 96 dni od dnia wszczęcia do dnia wydania decyzji. Najszybsze załatwienie sprawy trwało 46 dni, a najdłuższe 155 dni. Co do powyższych twierdzeń nie odniósł się organ w odpowiedzi na skargę. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Stwierdzony stan upoważnia zatem do uznania, że bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie niniejszej ma cechy rażącego naruszenia prawa. Prowadzenie postępowania w taki sposób narusza również zasadę z art. 8 k.p.a. Bezczynność organu, nawet mająca cechy rażącego naruszenia prawa, nie stwarza jednak podstaw do eliminacji z obrotu prawnego wydanej w takich warunkach decyzji. W sprawie brak natomiast wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., albo przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.