II SA/Kr 1020/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNA Andrzej Irla SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 3 kwietnia 2015 r. sygn.[...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji Burmistrz Miasta Z. postanowieniem z dnia 7.01.2015 r. znak: [...] orzekł: 1) o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną własną z dnia 27.05.2013 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...] i [...] w obr. [...] m. Z. na cele przebudowy i rozbudowy budynku usługowego (hotelu), 2) o odmowie uchylenia postanowienia z dnia 18.11.2013 r. znak: [...] - wydanego na podstawie art. 113 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pismem z dnia 19.11.2014 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 24.11.2014 r. Z. S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wniosła: 1) o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 27.05.2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] oraz 2) o uchylenie postanowienia Burmistrza Miasta Z. z dnia 18.11.2013 r. znak: [...], wydanego do w/w decyzji na podstawie art. 113 K.p.a. a dotyczącego wyjaśnienia ustaleń decyzji z dnia 27.05.2013r. w przedmiocie parametrów geometrii dachu. Na wniosek T. Sp. z o.o. w Z. Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia 27.05.2013 r. znak: [...] 2013 ustalił warunki zabudowy działek nr [...] i [...] w obr. [...] m. Z.o na cele przebudowy i rozbudowy budynku usługowego (hotelu). Strony postępowania organ ustalił na podstawie mapy ewidencji gruntów oraz raportów z ewidencji gruntów, sporządzonych dla działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji (działką nr [...]), w tym dla działki nr [...]. Raporty wykonano według stanu z dnia 30.01.2013 r. Według raportu jedynym wykazanym właścicielem działki nr [...] jest J. S. (z adnotacją [...] który uczestniczył na wszystkich etapach postępowania zakończonego wydaniem w dniu 27.05.2013 r. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] J. S. nabył prawo własności w dniu 6.05.1992 r. na mocy umowy darowizny rodziców (K. i L. S.). W okresie od 07.06.2013 r. do 30.07.2013 r. organ prowadził z wniosku W. S. (właściciela działki nr [...]) postępowanie wznowieniowe, zakończone decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia 30.07.2013r. o odmowie uchylenia decyzji wz z dnia 27.05.2013 r. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu zakreślonego w art. 148 K.p.a. Zwrócono uwagę, że Z. S. wystąpiła o wznowienie postępowania również w sprawie pozwolenia na budowę tej samej inwestycji, której dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, przy czym wówczas wskazała 30.09.2014 r. jako datę dowiedzenia się o decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Ponieważ Z. S. sama wcześniej występowała w procesie inwestycyjnym w charakterze inwestora, wiedziała o kolejnych etapach procesu budowlanego, w tym również o fakcie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną własną z dnia 27.05.2013 r. Wskazano również, że w aktach sprawy, w której wznowienia domaga się Z. S. znajduje się zwrotne poświadczenie odbioru decyzji i postanowienia z dnia 18.11.2013 r. skierowane do J. S., a odebrane przez Z. S.. Na postanowienie to wniosła zażalenie Z. S. domagając się wznowienia postępowania oraz uchylenia postanowienia "wyjaśniającego" z dnia 18.11.2013 r. W zażaleniu podniosła, że rejestr ewidencji gruntów jest tylko informacją, pozbawioną przy tym domniemania zgodności danych o stanie prawnym nieruchomości ze stanem faktycznym zawartym w księgach wieczystych. Skarżąca faktycznie odebrała adresowane do J. S. postanowienie z dnia 18.11.2013 r., jednak treść korespondencji nie była jej znana (nie została udostępniona przez J. S.). Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (przytoczonego w całości przez skarżącą) wynika, jedynie to, że organ sam przyznał, iż w postępowaniu prowadzonym przez organ jak i w postępowaniu prowadzonym przez Starostę T. – Z. S. "nie była uznana za stronę". Podniosła, że w dniu 30.09.2014 r. dowiedziała się o jakimś pozwoleniu na budowę i w dniu 28.10.2014 r. wniosła do Starosty Powiatowego o uznanie za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i dopiero w tym dniu dowiedziała się faktycznie, że pozwolenie na budowę zostało wydane "na podstawie decyzji o warunkach zabudowy". Wcześniej sądziła bowiem, że pozwolenie na budowę było wydane w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "S.". Zwróciła również uwagę, że jest stroną w postępowaniach prowadzonych przed Wojewodą M. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. o oraz przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie wstrzymania robót budowlanych na obiekcie hotelu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2015 r., znak sygn. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144, art. 148 § 1 i § 2, art. 149 § 3 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) 1) utrzymało powyższe postanowienie w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 27.05.2013r. znak: [...] 2) uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej postanowienia z dnia 18.11.2013r. znak: [...], wydanego na podstawie art. 113 K.p.a. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w pierwszej kolejności obowiązane jest - z przyczyn natury procesowej - do uchylenia zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej postanowienia z dnia 18.11.2013 r. znak: [...] o wyjaśnieniu - w trybie art. 113 K.p.a. - treści pkt III.B decyzji z dnia 27.05.2013r., odnoszącego się do ustaleń decyzji w zakresie przekrycia obiektu oraz elementów geometrii dachu, w tym wysokości budynku i nachylenia połaci. Przedmiot tego postanowienia stanowi odrębną materię i odrębną czynność procesową i winien stanowić w związku z tym przedmiot odrębnego postępowania. Podstawową w niniejszym postępowaniu jest jednakże kwestia, czy Z. S. posiada legitymację procesową do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania wznowieniowego w związku z obowiązującym zawitym terminem do wniesienia o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 K.p.a. "podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania". Decyzja Burmistrza M. Z. z dnia 27.05.2013r. znak: [...] została doręczona na adres J. S., [...] Z., ul. za C. w dniu 29.05.2013 r. Na ten adres zostało też przesłane postanowienie z dnia 18.11.2013 r., doręczone Z. S. w dniu 21.11.2013 r. To ostatnie postanowienie zawiera nie budzącą wątpliwości informację o istniejącej już w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy z dnia 27.05.2013 r. Z księgi wieczystej Nr [...] wynika, że Z. i J. S. posiadają majątkową wspólność małżeńską i zamieszkują pod tym samym adresem. Mimo to Z. S. twierdzi, że nie zna korespondencji kierowanej do męża – J. S., który "nie udostępniał korespondencji" chociaż dotyczyła ona wspólnego interesu majątkowego małżonków. Teza ta - w ocenie Kolegium - nie jest wiarygodna. Z. S. twierdzi, że dowiedziała się o pozwoleniu na budowę inwestycji "Hotel [...] " dopiero w dniu 30.09.2014 r. z tablicy informacyjnej budowy, po czym złożyła w Starostwie Powiatowym stosowny wniosek o uznanie za stronę postępowania i w dniu 28.10.2014 r. uzyskała informację o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. W czasie od 30.09.2014r. do 28.10.2014r. Z. S. pozostawała rzekomo w przeświadczeniu, że pozwolenie na budowę hotelu wydane zostało na podstawie planu miejscowego p.t. "S." z m-ca lutego 2014 r. Z. S. wystąpiła do Burmistrza m. Z. z wnioskiem o wznowienie postępowania w dniu 19.11.2014 r. Organ nie uwzględnił wywodu Z. S., uznając, że nawet w przypadku przyjęcia, że Z. S. nie wiedziała nic o treści korespondencji kierowanej na adres męża, J. S. (pisma z dnia 29.05.2013r., 21.11.2013r. i inne), to ostateczną datą, w której Z. S. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji o warunkach zabudowy z 27.05.2013 r. - była informacja na tablicy ogłoszeń o pozwoleniu na budowę hotelu, a więc dzień 30.09.2014 r. Termin ostateczny dla złożenia wniosku wznowieniowego upłynął więc 30.10.2014r. Wniosek z daty 19.11.2014 r. został zatem wniesiony z uchybieniem terminu i nie mógł skutkować wszczęciem postępowania wznowieniowego. Przy tym faktycznie wpłynął on do Urzędu Miasta w Z. w dniu 24.11.2014r., zawiera bowiem adnotację "złożono osobiście". O niewiarygodności twierdzenia, że w dniu 30.09.2014 r. Z. S. nie była świadoma o istnieniu decyzji o warunkach zabudowy na budowę hotelu dowodzi fakt, że zainteresowana wraz z mężem J. S. była inwestorem budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obr. [...], uzyskując decyzję o warunkach zabudowy z dnia 08.05.2012 r. znak: [...] Na podstawie tej decyzji uzyskała pozwolenie na budowę, wiedziała więc doskonale, że pozwolenie na budowę hotelu musiało być także poprzedzone uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Tą wiedzę posiadała zatem już w dniu 30.09.2014 r. Kolegium wywodzi przy tym, że z życiowego doświadczenia wynika, że małżonkowie, zwłaszcza razem zamieszkali i pozostający we wspólnocie majątkowej - informują się wzajemnie o sprawach żywotnie dotyczących obu stron. Zwłaszcza w przypadku, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie planowana i realizowana jest duża inwestycja. Nie można więc przyjąć tezy, że J. S. nie informował Z. S. o treści otrzymywanych pism. Mając to na względzie - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. utrzymało w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na upływ terminu do wniesienia wniosku o wznowienie. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że na podstawie przedstawionego wyciągu z księgi wieczystej dla działki nr [...] w obr. [...] nie jest kwestionowany fakt, że Z. S. jest stroną postępowania. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. S. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 30.09.2015 r. skarżąca podniosła, że posiada interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi. Postępowanie organu I instancji odbyło się z naruszeniem art. 9, 10 oraz 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pomimo faktu, iż przepisy prawa uprawniają skarżącą do bycia stroną postępowania organ wydający przedmiotową decyzję pominął ją jako stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. bezzasadnie odmówiło wiarygodności skarżącej, opierając się jedynie na niepodpartych dowodami ocenach i przeświadczeniach własnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie przeprowadziło (podobnie jak organ I instancji) niezbędnego w tym zakresie postępowania dowodowego. Sam fakt odbioru korespondencji zaadresowanej do małżonka nie oznacza, iż skarżąca zapoznała się z jej treścią. Doręczenie korespondencji domownikowi nie jest tożsame z doręczeniem korespondencji adresatowi. Mając na uwadze dyspozycję art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego warto podkreślić, iż katalog osób uprawnionych do odbioru obejmuje nie tylko dorosłego domownika, ale również sąsiada i dozorcę domu, jeżeli osoby te podejmą się oddania pisma adresatowi. Osoby te otrzymują zamknięta korespondencję listową. Nie bez znaczenia pozostaje również dyspozycja artykułu 267 § 1 Kodeksu karnego stanowiącego, iż: "Kto bez uprawnienia uzyskuje dostęp do informacji dla niego nieprzeznaczonej, otwierając zamknięte pismo (...) podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.". Nieuprawnione są twierdzenia jakoby skarżąca miała popełnić ten czyn zabroniony. Bezzasadna jest również polemika z faktem, iż skarżąca nie została powiadomiona o treści korespondencji. Organ miał obowiązek przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w oparciu o art. 77 § 1 w sposób wyczerpujący zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy postępowania, bowiem organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a.). Oprócz ściśle wskazanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego przesłanek wznowienia, kolejnym ograniczeniem możliwości wszczynania tego trybu jest ograniczenie terminu składania wniosku o wznowienie. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl § 2 tego przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W kontrolowanym przez Sąd przypadku powołaną przez wnioskodawczynię przesłanką wznowienia był właśnie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.: "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", a zatem zastosowanie znajdzie art. 148 § 2 k.p.a. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że "dowiedzenie się o decyzji" w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiadała informację czego dana decyzja dotyczy (wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. II OSK 674/13, LEX nr 1664450). Organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2043/12, LEX nr 1450858). Dla oceny dopuszczalności wznowienia ustalenie daty, w której strona dowiedziała się o decyzji ma znaczenie kluczowe. Skarżąca wskazała, że w dniu 30 września 2014 r. dowiedziała się o jakimś pozwoleniu na budowę, w dniu 28 października 2014 r. wniosła do Starosty Powiatowego o uznanie za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i dopiero w tym dniu dowiedziała się faktycznie, że pozwolenie na budowę zostało wydane "na podstawie decyzji o warunkach zabudowy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzielając stanowiska skarżącej wskazało na zasady doświadczenia życiowego, z których zdaniem organu odwoławczego wynika, że mąż udziela informacji żonie o toczących się postępowaniach administracyjnych dotyczących majątku wspólnego oraz o treści otrzymywanych urzędowych przesyłek poleconych. Ponadto Kolegium stwierdziło, że skoro skarżąca w określonej dacie wiedziała o decyzji o pozwoleniu na budowę, to musiała również w tej samej dacie wiedzieć o poprzedzającej jej wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, tym bardziej, że sama wcześniej prowadziła proces budowlany jako inwestor i znała kolejność aktów administracyjnych wydawanych w trakcie procesu inwestycyjnego. Tego rodzaju wnioskowanie jest w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne. Organy obydwu instancji zakwestionowały stanowisko strony, nie powołując przy tym wiarygodnych okoliczności dających ku temu podstawy. Niewątpliwie oświadczenie strony o dacie, w której dowiedziała się o decyzji, w sprawie, której domaga się wznowienia postępowania podlega swobodnej ocenie organu właściwego do rozpoznania wniosku o wznowienie. Jednakże ocena dokonana w niniejszej sprawie nie była swobodna, lecz dowolna, oparta o niedopuszczalne uproszczenia i wnioskowania, które nie mają odzwierciedlenia w faktach, a którym skarżąca zaprzecza w skardze i zażaleniu. To wszystko sprawia że przy rozpoznaniu sprawy w postępowaniu administracyjnym naruszono ogólne zasady procedowania, określone w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. W przypadku wątpliwości, co do dochowania przez skarżącą terminu 1 miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ winien wezwać skarżącą do dokładnego wskazania okoliczności jego dochowania w kontekście wymogów art. 148 § 2 k.p.a. Organ właściwy do wznowienia postępowania może domagać się od strony wyjaśnień dotyczących daty dowiedzenia się o decyzji - co dokładnie wydarzyło się w dniu 28 października 2014 r. (samo złożenie podania o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie prowadzi jeszcze do uzyskania informacji na temat decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ). Można również przeprowadzić inne dowody dotyczące tej okoliczności np. przesłuchać męża skarżącej. W żadnym wypadku nie można przyjąć, że skoro skarżąca podpisała zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki adresowanej do męża, to z pewnością zapoznała się z zawartością tej przesyłki. Co do odrębnej materii sprawy w kwestii wyjaśnienia w trybie art. 113 k.p.a. ustaleń punktu III.B. decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 27 maja 2013 r znak: [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku hotelowego, w zakresie przekrycia obiektu oraz geometrii dachu – to kwestia ta jak trafnie wskazało w zaskarżonym postanowieniu SKO w N. powinna stanowić przedmiot odrębnego postępowania, dlatego i w tym zakresie sprawa trafia ponownie do organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy przeprowadzić bardziej wnikliwe postępowanie dowodowe w zakresie daty dowiedzenia się przez skarżącą o decyzji, w sprawie której domaga się wznowienia postępowania. Jest to tym bardziej istotne, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało, że faktycznie w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji jako naruszające wymienione wcześniej przepisy postępowania - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.