II SA/Kr 1022/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 marca 2002 r., Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z [...].11.2001 r., znak: [...] na podstawie art. 48, art. 52 i art. 83 ust. l ustawy z 7. 07. 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a. w związku z przeprowadzoną - na wniosek Z. K. - wizją lokalną na działce nr 1 w W. przy ul. [...] nakazał P. E. dokonać na własny koszt rozbiórki nadbudowy drugiej kondygnacji nad istniejącym budynkiem gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr 1 w W. przy ul. [...] i przywrócić teren po rozbiórce do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podczas wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu [...].03.2001 r., na wniosek Z. K., ustalono, że na działce nr 1 w W. przy ul. [...], stanowiącej własność P. E. znajduje się budynek gospodarczy, usytuowany w granicy z działką nr 1, stanowiącą własność Z. K., z nadbudowaną II kondygnacją w stanie surowym-otwartym, obejmującym ściany, niewykończony strop i zadaszenie. Przedmiotowy budynek ma 6,52 m długości, 3,90 m szerokości, wysokość części nadbudowanej wynosi od 2,38 m do 3,10 m, natomiast części istniejącej 3,20 m. Cały dwukondygnacyjny budynek jest wyższy o około 30 cm od wysokości budynku gospodarczego, znajdującego się na działce Z. K. w granicy pomiędzy posesjami. Inwestor, P. E., nie przedłożył pozwolenia na nadbudowę, ale oświadczył, że przedmiotowa nadbudowę rozpoczął w październiku 1995 r., a ukończył w 1996 r., natomiast w 1997 r. założył rynnę i szpryc cementowy i od tego czasu żadne roboty budowlane nie były wykonywane. P. E. oświadczył, że w dniu 23.07.1996 r. uzyskał decyzję Burmistrza W. nr 2, ustalającą WZiZT dla inwestycji: rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego na działce nr 1, i w lutym 1997 r. wystąpił do Urzędu Rejonowego w W. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę istniejącej części budynku gospodarczego, a następnie pomimo nie uzyskania pozwolenia na przedmiotową nadbudowę, rozpoczął roboty budowlane. Organ wskazał, że stosownie do art. 28 w zw. z art. 29 i art. 30 prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. wykonanie robót budowlanych związanych z nadbudową przedmiotowego budynku gospodarczego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a ponieważ inwestor nie dopełnił tego obowiązku, czym dopuścił się samowoli budowlanej, należało, trybie art. 48 w/w ustawy, nakazać rozbiórkę na koszt inwestora. W odwołaniu P. E. wniósł o uchylenie powyższej decyzji PINB, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 48 i art. 49 prawa budowlanego oraz art. 7, 28, 77 i 138 k.p.a. Podniósł że powinien otrzymać pozwolenie budowlane ponieważ dysponował decyzją ustalającą WZiZT i wykonał projekt budowlany, jak również, że Z. K. nie może być stroną w przedmiotowym postępowaniu ponieważ zgodnie z wyrokiem TK z 5.03.2001 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 207) nie jest już wymagana zgoda sąsiada dla usytuowania budynku w granicy oraz, że. organ I instancji nie ustalił daty, w której rozbudowa budynku została zakończona, a tym samym nie wykluczył możliwości zastosowania art. 49 prawa budowlanego. Zarzucił, organowi, że przeprowadził wizję lokalną w dniu [...].03.2001 r. z naruszeniem zasady czynnego udziału stron. (W aktach sprawy znajduje się postanowienie PINB w W. z dnia 7.12. 2001 r. którym organ prostuje swój oczywisty błąd pisarski dotyczący daty wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...].10.2001 r., a nie [...].03.2001 r. jak błędnie podał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...].11.2001 r. znak: [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 27.03. 2002 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § l pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7.07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, odmowę wydania nakazu rozbiórki nadbudowanej części budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr 1 w W. przy ul. [...], w uzasadnieniu wskazując, że organ I instancji nie uczynił zadość przepisom k.p.a. i prawa budowlanego, uznając jednak, że strony miały możliwość udziału w każdej fazie postępowania. Organ odwoławczy, dokonując kontroli prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji oraz rezultatów tego postępowania uznał, że w trakcie przeprowadzonej wizji stwierdzono, że P. E., bez wymaganego prawem pozwolenia ma budowę, dokonał nadbudowy II kondygnacji nad budynkiem gospodarczym na działce nr 1 w W., co znajduje potwierdzenie w protokole z wizji lokalnej przeprowadzonej przez PINB w W. w dniu [...].10.2001 r., stwierdzając zarazem, że w przedmiotowej sprawie nie można było zastosować art. 48 Prawa budowlanego ponieważ zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 12. 12. 1996 r. sygn. akt. II SA/Wr 236/96, OSP 1997/11 poz. 202, "nie można orzekać nakazu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez pozwolenia na budową, jeżeli dobudowana część została, podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka, wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego". Zdaniem organu odwoławczego samowolnie nadbudowana część budynku gospodarczego na działce nr 1 w W. jest konstrukcyjnie powiązana z dawną substancją obiektu nie dającą się fizycznie oddzielić bez konieczności przywrócenia stanu poprzedniego, a takich czynności art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje, natomiast celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie z zastosowaniem trybu z art. 50 i art. 51 w/w ustawy. Od tej decyzji wniosła w terminie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. K., wskazując że P. E., bezsprzecznie w warunkach samowoli budowlanej, nadbudował II kondygnację w budynku gospodarczym, położonym w granicy z nieruchomością stanowiącą jej własność, na co nigdy nie wyrażała zgody. Skarżąca podniosła, że nie rozumie motywów jakimi kierował się organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji. Wskazała też, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy nie podał motywów podjętego rozstrzygnięcia, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia o naruszeniu przez organ I instancji przepisów k.p.a. i prawa budowlanego. Wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który stwierdza że: nie można orzekać nakazu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez pozwolenia na budowę, jeżeli dobudowana część została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka, wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Strona skarżąca wnosi o wydanie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej dokonanej przez P. E. na działce nr 1 w W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie wskazując, że organ I instancji dopuścił się uchybień wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i organ ten, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien zastosować postanowienia z art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270). Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi stosownie do treści art. 134 w/w ustawy. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej jest zobowiązany zbadać, czy podjęte rozstrzygnięcie zostało dokonane w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie, stosownie do obowiązujących przepisów prawa (procesowego i materialnego). Stosownie do art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a in principio organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy w przypadku gdy stwierdzi, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa tzn. narusza przepisy prawa, albo jest niesłuszna lub niecelowa (rozstrzygnięcie merytoryczno-reformacyjne). Tego rodzaju rozstrzygnięcie wymaga aby organ odwoławczy, kwestionujący rozstrzygniecie organu I instancji nie miał wątpliwości do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a. Pogląd ten został podzielony m. in. w wyroku NSA z 22.09.1981 r. II SA 400/81 (ONSA 1981, Nr 2 poz. 88). Zarazem decyzja organu odwoławczego, uchylająca w całości lub części decyzję organu I instancji z powodu odmiennych ustaleń lub oceny stanu faktycznego sprawy, uchybia przepisom art. 7, art. 77 § l i 107 § 3 k.p.a. jeżeli jej uzasadnienie nie wskazuje przyczyn i dowodów, dla których należało zakwestionować stan faktyczny ustalony w postępowaniu I instancji i przyjąć odmienne ustalenia w tym zakresie jako podstawę rozstrzygnięcia odwoławczego (por. wyr. NSA z 13.06. 1986 r. SA/Wr 256/86, GAP 1987, Nr 5) Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wykonał swojego zadania poprawnie ponieważ podejmując zaskarżoną decyzję, o charakterze merytoryczno-reformacyjnym, nie wykazał i nie uzasadnił w sposób wystarczający dlaczego zakwestionował decyzję organu I instancji nakazującą P. E. rozbiórkę nadbudowanej II kondygnacji budynku gospodarczego na działce nr 1 w W. w oparciu o art. 48 prawa budowlanego, w sytuacji gdy fakt przedmiotowej samowoli budowlanej został przez -organ I instancji ustalony prawidłowo i znajduje potwierdzenie w protokole oględzin, przeprowadzonych w dniu [...].10.2001 r. Z ustaleń tych wynika, że w latach 1995-1997 P. E. nadbudował, nie posiadając pozwolenia na budowę, II kondygnację budynku gospodarczego, która znajduje się w stanie surowym - otwartym i obejmuje ściany, niewykończony strop i zadaszenie, wysokość nadbudowanej kondygnacji wynosi od 2,38 m do 3,10 m. Nadto przedmiotową samowolę budowlaną potwierdził sam inwestor P. E., zarówno w odwołaniu jak i oświadczając do protokołu z [...].10.2001 r., że powyższe prace budowlane rozpoczął w 1995 r., kontynuował w 1996 r. i w 1997 r. a w 1997 r. wystąpił o pozwolenie budowlane na rozbudowę przedmiotowego budynku gospodarczego, ale pozwolenia takiego nie otrzymał. Przepis art. 48 prawa budowlanego z 7.07.1994 r. jest jednoznaczny i kategoryczny i obliguje właściwy organ do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast norma z art. 28 prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i 30 w/w ustawy. Z kolei, w myśl art. 3 pkt. 6 prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego, w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że inwestor dokonał, bez pozwolenia na budowę, nadbudowy II kondygnacji budynku gospodarczego, nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowa nadbudowa spełnia przesłanki o jakich mówi art. 48 prawa budowlanego, stanowiący, że rozbiórce podlega każdy budynek lub jego część, wykonany bez wymaganego pozwolenia i od rygoru tego nie można odstąpić w żadnym przypadku, chyba, że - stosownie do treści art. 49 ust. 1 ustawy- upłynęło 5 lat od dnia zakończenia samowoli budowlanej a istnienie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a w niniejszej sprawie inwestor takiego pozwolenia nie przedstawił. Tak więc stosownie do art. 49 ust 2 ustawy, który stanowi, że jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w w/w przepisie art. 48 stosuje się odpowiednio, w przedmiotowej sprawie wystąpiły - zdaniem Sądu- przesłanki uzasadniające orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 48 prawa budowlanego z 7.07.1994 r. W tej sytuacji trudno uznać za zasadny i wystarczający dla uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej orzekającej nakaz rozbiórki przedmiotowej nadbudowy, ogólnikowy argument podniesiony przez organ odwoławczy, wskazujący, że " organ I instancji nie uczynił zadość przepisom k.p.a. i prawa budowlanego". Trudno też się zgodzić z poglądem organu odwoławczego, który w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, przywołując stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 12.12.1996 r. (sygn. akt. II SA/Wr 236/96, OSP 1997/11 poz. 202), że: "nie można orzekać nakazu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez pozwolenia na budowę, jeżeli dobudowana część została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka, wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego". Samo stwierdzenie organu odwoławczego, że przedmiotowa, samowolnie nadbudowana część budynku gospodarczego jest "konstrukcyjnie powiązana z dawną substancją obiektu nie dającą się fizycznie oddzielić bez konieczności przywrócenia stanu poprzedniego, a takich czynności nie przewiduje art. 48 prawa budowlanego" zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie stanowi wystarczającej przesłanki dla odstąpienia od zastosowania nakazu rozbiórki z tego przepisu ponieważ jego stosowanie ma charakter bezwzględny i znajduje zastosowanie w każdym przypadku wskazanym w dyspozycji art. 48 ustawy o ile nie zajdą okoliczności wyłączające z art. 49 ustawy. Okolicznością wyłączającą nie jest natomiast wzgląd na ewentualne uszkodzenie lub zniszczenie nadbudowanego budynku, w stosunku do którego została wydana decyzja o rozbiórce w trybie art. 48 ustawy. Nie jest również sprawą organu ustalanie sposobu wykonania orzeczonej rozbiórki czy doprowadzanie budynku po dokonanej rozbiórce do stanu sprzed naruszenia prawa. W prezentowanym stanowisku Sąd nie jest odosobniony ponieważ analogiczny pogląd został wyrażony m. in. przez S. J. w glosie do wyroku NSA z 12.12.1996 r. (sygn. akt. IISA/Wr 236/96, OSP 1997/11 poz. 202), W związku z powyższym decyzja organu odwoławczego, iż w przedmiotowej sprawie nie należało orzekać nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 prawa budowlanego ale zastosować działania przewidziane w art. 51 w zw. z art. 50 prawa budowlanego, które umożliwiają doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem nie znalazła wystarczającego uzasadnienia wymaganego stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, co należy podkreślić, zastosowanie mniej restrykcyjnych procedur "naprawczych" przewidzianych w art. 51 i 50 prawa budowlanego bynajmniej nie wyklucza nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego lub jego części w razie niewykonania obowiązków nałożonych na inwestora. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit "c" ustawy z 30.08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.