II SA/Kr 1023/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] S.A w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty za usunięcie drzew skargę oddala Na wniosek inwestora tj. Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" S.A. z siedzibą w K. została wydana decyzja Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 2012r. (znak: [...]), pozwalająca ww. inwestorowi na usunięcie 3 sztuk drzew - klonów (nr [...] o obw. pnia 25 cm, nr [...] o obw. pnia 41 cm i nr [...] o obw. pnia 43 cm) (...), pod warunkiem przesadzenia ich na teren działek nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. B. w K. (...). Termin uiszczenia opłaty za przesadzenie ww. drzew w kwocie 25 712, 59 zł został odroczony na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia. Następnie, Prezydenta Miasta decyzją z dnia 26.03.2015r. (znak: [...]) orzekł o pozostawieniu należności w wysokości 4.233,50 zł z opłaty (w kwocie: 25 712,59 zł) naliczonej ww. decyzją Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 2012r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił szczegółowo przebieg postępowania i wskazał, iż w niniejszej sprawie warunek nasadzeń zastępczych z ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 2012r. nie został zrealizowany, gdyż klon nr [...] został przesadzony w inne miejsce niż, to które zostało wskazane w zezwoleniu tj. na teren działki nr [...] obr. [...] przy ul. M. (os. D.) w K., zamiast na teren działek nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. B. w K.. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w oparciu o art. 84 ust. 1 i 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 16.04.2004r. o ochronie przyrody. Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie wniosło Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]" S.A. z siedzibą w K.. W odwołaniu strona przyznała, że klon nr [...] znajduje się na innej działce niż powinien, ale stało się tak z przyczyn niezależnych od odwołującej się strony. Po wydaniu decyzji o zezwoleniu okazało się bowiem, że ze względu na kolizję z uzbrojeniem podziemnym oraz koniecznością zachowania stref ochronnych na trasach uzbrojenia, nie jest możliwe nasadzenie jak w decyzji zezwalającej. Strona odwołując się podniosła także wątpliwości co do wysokości naliczonej opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 1 czerwca 2015r., nr [...], działając na podstawie art. 84 ust. 5-5a w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowcu administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwany dalej k.p.a.) utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zadaniem organu odwoławczego było zbadanie czy warunek wskazany w ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 2012 r. został zrealizowany. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, SKO ustaliło, że klon nr [...] został przesadzony zgodnie z decyzją, klon nr [...] przesadzony obumarł (z przyczyn niezależnych od strony odwołującej się), wreszcie klon nr [...] został przesadzony, niezgodnie z ww. decyzją. Kierując się przesłankami zawartymi w art. 84 ust. 5-5a ustawy o ochronie przyrody uznano, iż należność za 2 sztuki drzew (klon nr [...] i [...]) w wysokości 21. 479,09 zł winna zostać umorzona. Jednakże z uwagi na to, że strona nie wykonała warunku wynikającego z decyzji w stosunku do klonu nr [...]- pozostawiono jej do uiszczenia opłatę za ww. drzewo w wysokości 4.233,50 zł. Skargę na ww. decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]" S.A. w K., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej, Kolegium źle ustaliło stan faktyczny sprawy, gdyż skarżąca wykonała warunek sadząc nowe drzewo w innym miejscu niż to wskazano w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 2012 r., a zatem nie można jej pozycji zrównywać z podmiotem który w ogóle nie wykonał warunku. Nadto podniesiono, że postępowanie organu II instancji narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Strona skarżąca zakwestionowała także wysokość pozostawionej do uiszczenia opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzje Prezydenta Miasta o pozostawieniu do uiszczenia należności za usunięcie drzewa (klonu nr [...]) z powodu nie zrealizowania warunku wskazanego w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 2012r. W pierwszej kolejności wskazać należy na przepisy prawa materialnego tj. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2013 poz. 627 ze zm.), na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta. Zgodnie z art. 83 ustawy zasadą jest, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Zgodnie zaś z art. 84 tej ustawy, posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew i krzewów, które oblicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, czyli wójt, burmistrz lub prezydent. Oznacza to, że ponoszenie opłat za usunięcie drzew i krzewów na podstawie stosownego zezwolenia jest regułą. Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu. Przepis art. 84 ust. 4 przewiduje, że organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. Jeżeli zatem organ administracyjny nałożył na wnioskodawcę obowiązek przesadzenia drzew lub krzewów lub obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych, wówczas odroczenie terminu płatności opłaty na ściśle określony okres trzech lat, jest obligatoryjne. Zgodnie z art. 84 ust. 5 i ust. 5a, jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Jeżeli przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcia drzew. Konsekwencją zatem odroczenia terminu płatności jest konieczność powrotu do sprawy po upływie terminu odroczenia, a to celem ustalenia czy nałożony obowiązek został wykonany a jeśli tak to czy przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność a jeśli nie, to z jakiej przyczyny. Jest to całkowicie nowe postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta decyzją z dnia 23 lutego 2012r. zezwolił stronie skarżącej na usunięcie – pod warunkiem przesadzenia - 3 sztuk drzew (klonów) z terenu inwestycji (dz. nr [...] obr. [...] pryz ul. B. w K.) w terminie do 31 grudnia 2012r. na teren działek nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. B. w K.. W decyzji tej została ustalona opłata za przesadzenie drzew (w wysokości 25 712,59 zł), a termin do jej uiszczenia odroczono do 23 lutego 2015r. W dniu 24 lutego 2015r. Prezydent Miasta wszczął postępowanie w sprawie części opłaty ustalonej w decyzji z 2012 r. Efektem tego postępowania było ustalenie - i jest to okoliczność niesporna - że strona skarżąca dokonała przesadzenia 2 sztuk drzew, zgodnie z zezwoleniem na teren działek nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. B. w K., natomiast 1 sztuka - klon nr [...] został przesadzony w inne miejsce niż wskazane w zezwoleniu, a mianowicie na teren dz. nr [...] obr. [...] przy ul. M. w K.. Jak podała skarżąca, zmiana lokalizacji przesadzenia podyktowana była wynikiem konsultacji z zakładem dokonującym przesadzeń (...) przesadzenie w miejsce podane w zezwolenie nie było możliwe z uwagi na kolizję z uzbrojeniem podziemnym (...). W ocenie Sądu, warunek wynikający z decyzji z dnia 23 lutego 2012r., dotyczący przesadzenia klonu we wskazane w rozstrzygnięciu miejsce, nie został przez skarżącą dochowany. Wskazać należy, że kwestia przyczyn, dla których przesadzenie ww. drzewa w miejsce uzgodnione z organem nie zostało zrealizowane, nie ma żadnego znaczenia w świetle art. 84 ustawy o ochronie przyrody. Jedynie w przypadku gdyby przesadzenie zostało dokonane a mimo to rośliny nie zachowały żywotności – znaczenie miałyby przyczyny tego stanu rzeczy. Wówczas organ byłby obowiązany badać czy niezachowanie żywotności nowo posadzonych lub przesadzonych roślin spowodowane jest przyczynami zależnymi lub niezależnymi od obowiązanego (art. 84 ust. 5 i 5a ustawy o ochronie przyrody). Skoro jednak przesadzenie nie zostało dokonane, zgodnie w wytycznymi zawartymi w decyzji z dnia 23 lutego 2012r. (w zakresie lokalizacji), to przyczyny tego stanu rzeczy są prawnie irrelewantne. W ocenie Sądu, niemożliwym jest częściowe spełnienie warunku nałożonego ww. decyzją z dnia 23 lutego 2012 r., poprzez nasadzenie zastępcze poszczególnych drzew w innym miejscu, niż to określono w rozstrzygnięciu. Podejmując czynności faktyczne sprzeczne z treścią zapadłego w sprawie ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, strona dopuściła samowolnej jego modyfikacji, do której w żadnej mierze nie była uprawniona. Nie można bowiem uznać działania strony skarżącej (być może nawet podyktowanego przesłankami natury obiektywnej), polegającego na samowolnym przesadzeniu drzewa w inne miejsce niż wskazane w zezwoleniu, za wypełnienie warunku z decyzji z dnia 23 lutego 2012r. Strona skarżąca miała bowiem do dyspozycji środki prawne by zakwestionować przedmiotowy warunek np. poprzez złożenie odwołania od tej decyzji, czy też wniosku o jej zmianę. Skarżąca tego nie uczyniła, a jedynie poprzez działania faktyczne zakwestionowała słuszność powyższego obowiązku. Słusznie zatem uznały organy administracyjne, że w realiach przedmiotowej sprawy obowiązek nasadzenia w jednym przypadku nie został skutecznie zrealizowany, czego konsekwencje prawne obciążają stronę skarżącą. Nadto, ustosunkowując się do zarzutów skargi, po części dotyczących rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 2012 r., znak: [...] jeszcze raz należy podkreślić, że ww. decyzja, nie może być na obecnym etapie skutecznie kwestionowana czy zmieniana, bowiem ma przymiot ostateczności. Zatem ani SKO ani Sąd Administracyjny nie jest władny do weryfikowania określonej w niej w sposób wiążący wysokości opłaty wymierzonej za usunięcie klona nr [...]. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego kwestionowania rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji administracyjnej korzystającej z domniemania prawidłowości, a wzruszenie jej mogłoby nastąpić wyłącznie w trybach nadzwyczajnych. Nasadzenia zastępcze, czy też obowiązek przesadzenia usuwanych drzew lub krzewów ma na celu możliwie najlepszą kompensatę strat w lokalnych zasobach przyrodniczych a nie tylko w zasobach przyrodniczych jako takich. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie np. wyroki WSA w Krakowie: z 15.05.2015r., sygn. akt II SA/Kr 306/15; z 30.09.2013r, sygn. akt 767/13 lub wyrok NSA z 24.09.2015r., sygn.. akt II OSK 169/14. Wykonanie nasadzeń w innym miejscu wbrew obowiązkowi wynikającemu z decyzji nie jest jej prawidłowym wykonaniem i podstawą do umorzenia należności. W świetle art. 84 ustawy o ochronie przyrody nie mają żadnego znaczenia okoliczności podnoszone przez skarżącą, że nasadzenie było niemożliwe ze względu strefy ochronne istniejącej na działce infrastruktury. Strona skarżąca była świadoma treści decyzji z dnia 23 lutego 2012 r. (znak: [...]) i warunków z niej wynikających, a w szczególności faktu, że niezrealizowanie nasadzeń w zakresie i w miejscu określonym w tej decyzji będzie prowadziło do konieczności uiszczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Decyzja ta została wydana na wniosek strony skarżącej, a miejsce przeniesienia kolonu oznaczonego nr [...] było wskazane przez stronę skarżącą i tym samym było przez nią akceptowane (zob. protokół z 22.02.2012r. k.50 a.adm.). W konsekwencji wskazana decyzja jest ostateczna również w zakresie miejsca nasadzeń. Sama strona skarżąca nie składała wniosków o zmianę tej ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym. W chwili obecnej brak jest podstaw do kwestionowania obowiązku nasadzeń w takim zakresie, w jakim wynika z decyzji Prezydenta Miasta z 23 lutego 2012r. (znak: [...]). Natomiast samowolna zmiana miejsca nasadzenia, wbrew treści ostatecznej decyzji właściwego organu administracyjnego jest przejawem braku poszanowania zasad ochrony przyrody i sprzeczne z celami ustawy. Ochrona przyrody ma bowiem na celu zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów, tworów i składników przyrody. Nasadzenie zastępcze bądź przesadzenie usuwanych drzew lub krzewów ma za zadanie jak najlepszą kompensatę strat w konkretnych lokalnych zasobach przyrodniczych, a nie w tych zasobach w ogólności. Odnośnie zarzutów skargi wskazać należy, że odwołują się one do kwestie wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela – co wynika z art.7 k.p.a. W sposób oczywisty ma to szczególne znaczenie na gruncie decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego. Tymczasem zaskarżona decyzja nie ma charakteru uznaniowej, lecz jest typową decyzją związaną. Organ po stwierdzeniu zaistnienia określonych, przez prawo przewidzianych przesłanek, ma obowiązek wydać decyzję o określonej treści. A zatem nie może odstąpić od wydania takiej decyzji, ani też nie może dowolnie kształtować wysokości należnej opłaty (to już nastąpiło wcześniej w odrębnej decyzji, która jest ostateczne, nie była kwestionowana, ani nie była zmieniana w trybie nadzwyczajnym). Tym samym cała argumentacja skargi związana z nieuwzględnieniem interesu indywidualnego strony skarżącej i brakiem jego "harmonizowania" z interesem publicznym jest bezzasadna w kontekście charakteru przedmiotowej sprawy. Co najwyżej mogła być ona podnoszona przy wniosku zmianę decyzji ostatecznej w trybie art.155 k.p.a., ale nie przy wydawaniu decyzji związanej. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art.8 k.p.a. Otóż właśnie zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wymaga, aby organy administracyjne działały na podstawie prawa i w jego granicach. Niedopuszczalne jest, aby organy administracyjne w przedmiotowej sprawie nie podjęły postępowania oraz nie egzekwowały dokładnego wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z 23 lutego 2012r. (znak: [...]), wydanej zresztą na wniosek strony skarżącej. W przedmiotowej sprawie to strona skarżąca nie wykonała w sposób dokładny ciążących na niej obowiązków wynikających ze wskazanej wyżej decyzji, a sprawa będąca przedmiotem obecnie kontroli Sądu jest tego konsekwencją. Sąd nie dopatrzył się także żadnych innych naruszeń przepisów postępowania zarzucanych przez stronę skarżącą, z tego względu skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić, po myśli art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.