II SA/Kr 1023/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. przy udziale M.S. - Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w K. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Wojewody z dnia 10 stycznia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z.P. kwotę 497,00 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 stycznia 2001 r. M.S. i M.S. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości składającej się z działek nr nr [....] [....] [....] wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia 14 lipca 1976 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Celem zawarcia umowy było wywłaszczenie na potrzeby budowy szpitala [....] w [....] w K. Prezydent Miasta K. , powołując się na przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., uznał za zasadne wyłączenie się od załatwienia sprawy zwrotu części działki nr [....] oraz działki nr [....] , położonych w obr. [....] , jedn. ewid. [....] i przekazał akta sprawy Wojewodzie [....] z uwagi na to, że ww. działki stanowią własność Gminy K. Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 4 grudnia 2003 r. wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy zwrotu części działki nr [....] oraz całej działki nr [....] w granicach wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości składających się z działek nr [....] , nr [....] i nr [....] , prowadzonej z wniosku M.S. i M.S. W pozostałym zakresie zgłoszonego roszczenia organem właściwym do załatwienia sprawy pozostał Prezydent Miasta K. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta K. decyzją z dnia 27 września 2006 r. nr [....] odmówił zwrotu działki nr [....] o pow. 0,0587 ha (poprzedni oznaczonej jako część działki nr [....] ) oraz działki nr [....] o pow. 0,0152 ha w granicach wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości składającej się z działek nr [....] , nr [....] i nr [....] , na rzecz M.S. i M.S. Od wydanej decyzji odwołanie złożyli poprzedni właściciele, a Wojewoda [....] po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją z dnia 30 marca 2007 r. nr [....] uchylił decyzję Starosty K. z dnia 27 września 2006 r. nr [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Starosta K. decyzją z dnia 31 lipca 2008 r. nr [....] , sprostowaną postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2008 r., orzekł o zwrocie działek nr [....] o pow. 0,0587 ha i nr [....] o pow. 0,0152 ha w granicach wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości składającej się działek nr nr [....] [....] na rzecz M.S. córki [....] w 2/3 częściach, R.S. syna [....] w 1/6 części oraz Z.P. córki [....] w 1/6 części . Orzekł również, że zwrot ww. nieruchomości następuje nieodpłatnie. Od decyzji Starosty K. odwołanie wniosła Gmina Miasto K. podnosząc, że jest ona wadliwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzją z dnia 26 stycznia 2009 r. nr [....] Wojewoda [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 31 lipca 2008 r. Na decyzję Wojewody [....] z dnia 26 stycznia 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasto K. , domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzucała niewyczerpujące i błędne zbadanie materiału dowodowego oraz przyjęcie przez organ drugiej instancji jako niepodważalnego faktu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zarzuciła, że organ odwoławczy przyjął błędną wykładnię art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wskazywała, że Wojewoda [....] na podstawie pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu ustalił, że ul. [....] nie posiada kategorii drogi publicznej, gdy tymczasem na rozprawie z dnia [....] 2008 r. część działki nr [....] opisano jako "grunt wyasfaltowany (płyty betonowe pokryte warstwą asfaltu". Plan budowy szpitala uwzględniał bowiem połączenie inwestycji z istniejącym układem dróg publicznych. Skarżąca podniosła, że o ile na tym terenie nie zrealizowano [....] , to na części planowanej inwestycji funkcjonuje [....] . Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 421/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wskazał, że w prowadzonym postępowaniu nie dokonano precyzyjnej oceny materiału dowodowego i jego szczegółowej analizy w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. Zarzucono powierzchowność ocen zgromadzonych dokumentów i ich dowolną interpretację. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 18 lipca 2011 r. nr [....] Starosta K. odmówił zwrotu działki nr [....] , uzasadniając odmowę tym, że działka wchodzi w skład pasa drogowego ul. [....] . Od powyższej decyzji Starosty K. odwołanie złożyli wnioskodawcy zarzucając, że nie ustalono na jakiej podstawie i od kiedy przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona na cele budowy szpitala publicznego jest częścią drogi publicznej. Wojewoda [....] decyzją z dnia 29 listopada 2011 r. nr [....] uchylił decyzję Starosty K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do wskazanych przez Sąd wątpliwości i nie przedstawił na tę okoliczność uzasadnienia, a także nie ustalił, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Starosta K. decyzją z dnia 8 maja 2012 r. nr [....] odmówił zwrotu działki nr [....] w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa działek nr [....] i nr [....] na rzecz M.S. , R.S. i Z.P. Wojewoda [....] decyzją z dnia 12 października 2012 r. nr [....] uchylił powyższa decyzję Starosty K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [....] wskazał, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 421/09. Wskazał między innymi, że Starosta K. nie wyjaśnił sprawy udziału w postępowaniu o zwrot nieruchomości [....] Fundacji [....] w K. oraz że nie ustalono, jaki charakter ma droga przebiegająca przez przedmiotową działkę. Starosta K. decyzją z dnia 21 maja 2013 r., znak [....] , działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późń. zm., dalej- u.g.n.) orzekł o odmowie zwrotu działki nr [....] o pow. 0,0587 ha w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa działek nr [....] i nr [....] , na rzecz M.S. , Z.S. i innych..... Organ przytoczył treść art. 136 ust. 3 u.g.n. i wskazał, że aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki muszą zaistnieć łącznie. W przedmiotowej sprawie bezspornie dwie pierwsze przesłanki zostały spełnione. Dla stwierdzenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu zachodzi, należało w prowadzonym dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia. Nieruchomości oznaczone jako działki: nr [....] i nr [....] zostały wywłaszczone (nabyte) umową sprzedaży [....] , zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [....] 1976 r. W umowie wskazano, że są one niezbędne pod budowę [....] w P. , zgodnie z decyzją Urzędu Miasta K. Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia 22 maja 1975 r. nr [....] . Powyższa decyzja zatwierdzała pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny dotyczący [....] w K. przy ul. [....] - I etap, łącznie z projektami budowlanymi następujących budynków: budynek główny wraz z zespołem pawilonów, budynek kuchni i pralni, stacja trafo oznaczona nr l, budynek agregatów, zakład anatomopatologiczny, portiernia, zwierzętarnia, magazyn materiałów łatwopalnych i tlenownia oraz zbiorniki wodne i hydrofornia. W oparciu o treść załącznika graficznego do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia 22 maja 1975 r. nr [....] ustalono, że działka nr [....] mieściła się w granicach lokalizacji inwestycji, jaką była budowa [....] w P. , a przeznaczona była pod budowę infrastruktury terenu szpitala (fragment pasa drogowego ulicy realizowanej we wschodniej części przedmiotowej inwestycji). Dokonane w dniu 7 kwietnia 2006 r. oględziny działki nr [....] , jak również przeprowadzona w dniu [....] marca 2008 r. wizja w terenie wykazały, że stan zagospodarowania nieruchomości nie uległ zmianie w stosunku do ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych w dniach [....] 1999 r. i [....] 2001 r., a działka ta stanowi ul. [....] . W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że przez działkę nr [....] przebiega uzbrojenie terenu (sieć gazowa średnioprężna, linia kablowa niskiego napięcia, linie kablowe SN - 15 kV, sieć centralnego ogrzewania), które zostało wykonane w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku, co potwierdziły przedsiębiorstwa zarządzające tymi sieciami infrastruktury technicznej, a mianowicie: Rozdzielnia [....] , Zakład [....] S.A. i Miejskie Przedsiębiorstwo [....] S.A. W dniu 22 grudnia 2010 r. geodeta uprawniony A.N. z Firmy Usługowej [....] okazał granice przedmiotowej działki. Na podstawie materiału z akt administracyjnych, a w szczególności zgromadzonych zdjęć i map organ pierwszej instancji uznał, że zagospodarowanie obszaru działki nr [....] nie było zgodne z planem realizacyjnym z dnia 22 maja 1975 r. nr [....] . Z treści pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 5 kwietnia 2011 r. nr [....] wynika jednak, że działka nr [....] w całości wchodzi w pas drogowy ul. [....] , która została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie Uchwały Nr LXXXI/1062/09 Rady Miasta K. z dnia 23 września 2009 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych. Uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. W ocenie organu pierwszej instancji droga, to nie tylko wyasfaltowany fragment przeznaczony do ruchu pojazdów. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Pas drogowy, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 421/09, organ prowadzący niniejsze postępowanie winien wyjaśnić zmiany nazwy projektowanego szpitala jakie następowały w trakcie jego realizacji, oraz związki pomiędzy inwestycją nazwaną [....] a innymi inwestycjami polegającymi na budowie w tym rejonie nowego szpitala o różnych nazwach, a także wyjaśnić fakt nieuczestniczenia w niniejszym postępowaniu [....] Fundacji [....] . Na terenie jednego z obiektów pozostałych po niezrealizowanym [....] obecnie funkcjonuje [....] . Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 lipca 1999 r. nr [....] nastąpiło przeniesienie pozwolenia na budowę obiektu szpitala na osiedlu P. w K. na [....] w K. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 5 sierpnia 1999 r. Mając na uwadze wykonanie zaleceń wynikających z wyroku, organ prowadzący niniejsze postępowanie zwrócił się do: Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. , Biura ds. Ochrony Zdrowia Urzędu Miasta K. , Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. , Departamentu Zdrowia i Polityki Społecznej Urzędu Marszałkowskiego i Wydziału Polityki Społecznej [....] Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o udzielenie informacji, czy na przedmiotowym terenie planowano realizację inwestycji polegającej na budowie kilku szpitali, czy też dla budowanego [....] w P. używano zamiennie kilku nazw. Z pisma Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. z dnia 10 grudnia 2012 r. nr [....] wynika, że "w dniu 14.07.1976 r. działka nr [....] poł. w obr. [....] zlokalizowana była w granicach planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej Miasta K. Uchwałą Nr 117/VII/67 z dnia 31.03.1967 r.) i znajdowała się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem J 56 UZ - Teren upraw rolnych, w części zabudowany budynkami jednorodzinnymi, przeznaczony pod szpital miejski. Realizacja po 1970". Natomiast z pisma Wydziału Polityki Społecznej [....] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 20 grudnia 2012 r. nr [....] wynika, że na terenie Dzielnicy P. w K. (osiedle ...) od 1982 roku realizowano jedną inwestycję pod nazwą "[....] ", na którą w różnych okresach używano zamienne różnych nazw, m. in. [....] . Nie planowano i nie realizowano innych inwestycji polegających na budowie innych szpitali na tym terenie. Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. nr [....] Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. przedstawił historię budowy szpitala wraz z decyzjami i ze zmianami jego nazwy w tym okresie. Na terenie objętym wnioskiem o zwrot nie planowano realizacji innego obiektu szpitalnego. Realizowana miała być inwestycja określona jako [....] w K. W związku z tym używano zamiennie różnych nazw projektowanego szpitala, co związane było z jego położeniem w dzielnicy P. na terenie byłej wsi P. , która to wieś stała się częścią tej dzielnicy, a jej nazwa używana jest jako nazwa osiedla mieszkaniowego. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że działka nr [....] mieściła się w granicach lokalizacji inwestycji jaką była budowa [....] w P. i przeznaczona była pod budowę infrastruktury terenu szpitala (fragment pasa drogowego ulicy realizowanej we wschodniej części przedmiotowej inwestycji), a nie szpitala jako zespołu budynków i budowli wzniesionych na innym, nie objętym prowadzonym niniejszym postępowaniem terenie. Organ pierwszej instancji wskazał, że od dnia wydania wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 421/09, zmienił się stan prawny działki nr [....] . Obecnie nieruchomość ta stanowi część drogi publicznej i jako taka nie może być ona przedmiotem obrotu. Poczynione w sprawie ustalenia dają więc organowi możliwość dokonania oceny, że zawarta w art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanka zbędności w przedmiotowej sprawie zaistniała. Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody pozwalają na ocenę wniosku poprzedniej współwłaścicielki oraz spadkobierców poprzedniego współwłaściciela w świetle powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazują, że opisana na wstępie nieruchomość, w granicach działki nr [....] , nie została zagospodarowana w terminach wynikających z przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. na cel określony w umowie sprzedaży z dnia 14 lipca 1976 r. i dlatego należy uznać, iż w stosunku do tej nieruchomości spełniona została przesłanka zbędności. Starosta K. powołał następnie przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r., poz. 260). Jak wywiódł ze wskazaniem na poglądy orzecznictwa, wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ stwierdził zatem, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym ul. [....] w K. , pomimo jej zbędności, w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., dla celu uzasadniającego wywłaszczenie. Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Wojewoda [....] decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r., znak: [....] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie tego organu zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Wojewoda [....] w sposób jednoznaczny określił cel wywłaszczenia i okoliczności uznania działki nr [....] za zbędną na ten cel. Podał , że zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności zaś treść decyzji Urzędu Miasta K. z dnia 22 maja 1975 r. oraz załącznika graficznego do niej potwierdza, iż celem wywłaszczenia na obszarze obecnej działki nr [....] była realizacja pasa drogowego, obejmującego jezdnię wraz z chodnikiem oraz pasem zieleni. W oparciu m.in. o treść zdjęcia lotniczego wykonanego w roku 1993 (a więc 17 lat po wywłaszczeniu) stwierdzić należy, iż do tego czasu nie zrealizowano powyższego celu. Jakkolwiek bowiem na wspomnianej fotografii widoczny jest łącznik drogowy pomiędzy kompleksem planowanego [....] a ul. [....] , to w żadnym wypadku nie może on zostać uznany za wykonany w sposób przewidziany w załączniku decyzji Urzędu Miasta K. z dnia 22 maja 1975 r. Z fotografii tej jednoznacznie bowiem wynika, że droga ta nawet wówczas i nadal miała charakter prowizoryczny, między innymi nie posiadała pobocza ani chodnika. Niezależnie od powyższego inwestycja główna, tj. sam [....] , nie została ukończona w ciągu 10 lat od chwili nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, tj. do roku 1986 (świadczy o tym chociażby treść znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 20 lipca 1999 r. dotyczącej przeniesienia decyzji pozwolenia na budowę omawianego szpitala na rzecz [....] w K). Skoro kompleks szpitalny nie powstał w przewidzianych ustawą terminach (zaprzestano jego realizacji) i nie był wówczas użytkowany, to brak jest tym samym, zdaniem organu odwoławczego, argumentów przemawiających za tym, iż działek przeznaczonych pod mającą mu służyć infrastrukturę (m.in. w postaci dróg dojazdowych) nie można uznać za spełniające przesłankę zbędności o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt obecnego funkcjonowania [....] na terenie jednego z obiektów pozostałych właśnie po niezrealizowanym [....] nie ma w tym kontekście żadnego znaczenia, gdyż jak wskazują dokumenty zgromadzone w sprawie (m.in. akt notarialny z dnia [....] 1998 r. Rep. [....] ), placówka ta powstała zdecydowanie później, po roku 1986, kiedy to minęło 10 lat od nabycia dawnych działek nr [....] i nr [....] przez Skarb Państwa. Jednocześnie wobec treści aktu notarialnego z dnia [....] 1976 r., Rep. [....] oraz wspomnianej już decyzji Urzędu Miasta K. z dnia 22 maja 1975 r. i załącznika graficznego do niej, nie może być wątpliwości, iż projektowana na przedmiotowej nieruchomości droga związana była z budową mającego powstać szpitala, a zatem okoliczności związane z jej realizacją nie mogą być oceniane w oderwaniu od budowy samego szpitala. Niezależnie od tego za prawidłową uznał Wojewoda [....] taką ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą cała działka nr [....] zajęta jest obecnie pod drogę publiczną, w związku z czym brak jest możliwości jej zwrotu byłym właścicielom wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących prawidłowość ustaleń Starosty K. co do tego, że działka nr [....] faktycznie wchodzi w skład pasa drogowego ul. [....] , Wojewoda [....] zauważył, że w świetle istniejącego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do kwestionowania prawdziwości informacji odnośnie zasięgu pasa drogowego przedstawionej przez zarządcę drogi (w tym wypadku ZIKiT-u w K. ) pomimo, iż stanowi on jednostkę organizacyjną Gminy K. , będącej stroną postępowania zwrotowego, w ramach którego kwestia zasięgu tego pasa jest wyjaśniana. Zasadność takiego stanowiska potwierdzają przepisy ustawy o drogach publicznych, które przyznają zarządcy drogi, w tym wypadku jest nim Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , szerokie uprawnienia i kompetencje w zakresie dotyczącym zarządzanych przez niego dróg. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się aktualna mapa sytuacyjno-wysokościowa obszaru, na którym znajduje się stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania działka nr [....] . Choć mapa ta nie zawiera wkreślonej granicy pasa drogowego (co do zasady bowiem tego typu mapy obrazują stan zagospodarowania i uzbrojenia terenu), to z jej treści można wywnioskować, iż jest na niej zlokalizowany m.in. przylegający bezpośrednio do jezdni chodnik, jak również szereg podziemnych ciągów infrastruktury technicznej. Droga nie może być utożsamiana jedynie z jej wyasfaltowanym fragmentem przeznaczonym do ruchu pojazdów, ale również, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). W świetle art. 4 w skład pasa drogowego wchodzą także m.in. chodnik oraz zieleń przydrożna. Nadto w ocenie Wojewody [....] , brak jest podstaw by w ramach niniejszego postępowania prowadzące je organy miały badać prawidłowość uchwały nr LXXXI/1062/09 Rady Miasta K. z dnia 23 września 2009 r. o zaliczeniu m.in. ul. [....] do kategorii dróg publicznych gminnych. Uchwała ta pozostaje w obrocie prawnym, a zatem dopóki obowiązuje, dopóty nie można przyjąć, iż jest ona niezgodna z prawem, pomijać jej treść oraz skutków prawnych. Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z.P. , zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. (poprzez niezebranie i nierozpoznanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w tej sprawie) art. 136 ust. 1 u.g.n. Zarzuty te skarżąca uzasadniła niedopuszczalnymi praktykami Prezydenta Miasta K. , który po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości podjął działania mające na celu zmianę stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, zmieniając drogę dojazdową w drogę publiczną. Skarżąca zarzuciła, że Rada Miasta K. bezprawnie dokonała zaliczenia ul. [....] do kategorii dróg publicznych, skoro nie wszystkie działki wchodzące w skład tej ulicy stanowiły własność Gminy Miasta K. Nie ustalono także, gdzie przebiega pas drogi publicznej – ul. [....] , i gdzie przebiegają granice działki nr [....] . Ulica [....] nie została nigdy fizycznie wybudowana. Nie ma pozwolenia na budowę. Uznanie jej za drogę publiczną stanowi naruszenie prawa przez Radę Miasta K. Skarżąca podniosła także, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 317/14, oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z porównania map geodezyjnych znajdujących się w aktach sprawy, które zawierają granice ul. [....] z mapami z narysowanymi liniami rozgraniczającymi działkę nr [....] należy wysnuć trafny wniosek, że cała działka nr [....] znajduje się w obrębie pasa drogowego ul. [....] . W tej sprawie nie może badać legalności, a tym bardziej zasadności podjęcia przez Radę Miasta K. uchwały zaliczającej ulicę SA.B. do kategorii dróg publicznych. Zaliczenie to dokonane zostało na mocy uchwały, która w tej sprawie nie jest zaskarżona, a tym samym nie może być oceniana. W ocenie sądu pierwszej instancji nie ma racji skarżąca podnosząc, że organy w tej sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 421/09. Wyrok ten zapadł w określonym stanie prawnym, w którym ul. [....] nie była jeszcze zaliczona do kategorii dróg publicznych. Wyrok z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 421/09 dopóty był wiążący, dopóki nie zmienił się stan prawny w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko zajmowane przez orzecznictwo, które wskazuje na niedopuszczalność zwrotu działki, jeżeli stanowi ona część drogi publicznej. W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej przez Z.P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2296/14, uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a nadto zasądził od Wojewody [....] na rzecz Z.P. kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sąd odwoławczy uznał za zasadny zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art.77 § 1 k.p.a., w rezultacie czego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nadto Sąd odwoławczy stwierdził zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 u.g.n. W tym zakresie zwrócił uwagę, że w dniu 19 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok w sprawie sygn. akt III SA/Kr 585/14, którym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [....] na punkt 1 załącznika do uchwały Rady Miasta K. z dnia 23 września 2009 r. Nr LXXXI/1062/09 w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych, stwierdził nieważność punktu 1 ww. załącznika do uchwały Rady Miasta K. z dnia 23 września 2009 r. Nr LXXXI/1062/09. Wyrok ten jest prawomocny. Aktualne zatem pozostają wytyczne tego Sądu zawarte w wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 421/09, który zapadł w określonym stanie prawnym, w którym ulica [....] nie była jeszcze zaliczona do kategorii dróg publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym w niniejszej sprawie wiążące będą zapatrywania oraz wskazania, wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2296/14. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art.77 § 1 k.p.a., w rezultacie którego nie dostrzeżono, że w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zw. z art. 136 u.g.n. Z tych względów konieczne stało się – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd odwoławczy przytoczył treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. Następnie zaznaczył, że w dniu 19 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok w sprawie sygn. akt III SA/Kr 585/14, którym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [....] na punkt 1 załącznika do uchwały Rady Miasta K. z dnia 23 września 2009 r. Nr LXXXI/1062/09 w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych, stwierdził nieważność punktu 1 ww. załącznika do uchwały Rady Miasta K. z dnia 23 września 2009 r. Nr LXXXI/1062/09. Wyrok ten jest prawomocny. W tej sytuacji przyjąć należy, że sprawa nie jest wyjaśniona w takim zakresie, w jakim nie udokumentowano przesłanek zbędności przedmiotowej działki na cel wywłaszczenia. Aktualne zatem pozostają wytyczne tego Sądu zawarte w wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 421/09, który zapadł w stanie prawnym gdy ul. [....] nie była jeszcze zaliczona do kategorii dróg publicznych. W świetle powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienia wymaga istnienie przesłanek z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 2 u.g.n. zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, co uzasadnia uznanie za usprawiedliwiony zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania. Za usprawiedliwioną uznać należy podniesioną w skardze kasacyjnej podstawę dotyczącą naruszenia art. 136 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy mieć też na względzie, że w dniu 13 marca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie sygn. akt P 38/11, którym orzekł, że: "Art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr200, poz. 1323, z 2011 r. Nr64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337, z 2012 r. poz. 908, 951, 1256, 1429 i 1529, z 2013 r. poz. 829 i 1238 oraz z 2014 r. poz. 40) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." (....). W tej sytuacji ocenę zbędności przedmiotowej działki na cel wywłaszczenia należy ustalić i ocenić na dzień złożenia wniosku, nie później niż przed 22 września 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył następnie, że nieruchomości oznaczone jako działki nr [....] i nr [....] zostały wywłaszczone (nabyte) umową sprzedaży Rep. [....] zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [....] 1976 r. W umowie wskazano, że są one niezbędne pod budowę [....] w P. , zgodnie z decyzją Urzędu Miasta K. Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia 22 maja 1975 r. nr [....] . Powyższa decyzja zatwierdzała pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny dotyczący [....] w K. - [....] przy ul. [....] - I etap, łącznie z projektami budowlanymi następujących budynków: budynek główny wraz z zespołem pawilonów, budynek kuchni i pralni, stacja trafo oznaczona nr l, budynek agregatów, zakład anatomopatologiczny, portiernia, zwierzętarnia, magazyn materiałów łatwopalnych i tlenownia oraz zbiorniki wodne i hydrofornia. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., należy przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosować odpowiednio m.in. do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Powyższe oznacza zatem, że choć oczywiście skutek - w postaci wywłaszczenia nieruchomości - jest zawsze ten sam, niezależnie od tego, czy doszło do niego w drodze decyzji administracyjnej, czy na skutek czynności prawnej, określonej w tym przepisie, ale przy rozpoznawaniu wniosków zwrotowych konieczne jest jednak uwzględnienie specyfiki sytuacji, w której doszło do pozbawienia osoby dawniej uprawnionej do nieruchomości, jej dotychczasowych praw. Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że zawarcie umowy - na zasadzie art. 6 ww. ustawy gruntowej z 1958 r. - wymagało jedynie złożenia właścicielowi oferty - w rozumieniu przepisów prawa cywilnego - w postaci wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Powinno ono zawierać przy tym jedynie: dokładne określenie przedmiotu nabycia, oferowaną cenę, termin, w jakim właściciel powinien odpowiedzieć na ofertę i proponowany termin zawarcia umowy, jak również uprzedzenie właściciela o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy. W odróżnieniu od powyższej sytuacji, wydanie decyzji wywłaszczeniowej poprzedzało wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, który - zgodnie z art. 16 ust. 1 2 i 3 ustawy z 1958 r. - był dokumentem mocno sformalizowanym. Wymóg złożenia szczegółowej dokumentacji, towarzyszącej wnioskowi wywłaszczeniowemu (w tym planu realizacyjnego) związany był z koniecznością wykazania wystąpienia elementów uzasadniających taki wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył też własny pogląd, wyrażony w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 317/14, oraz okoliczność stwierdzenia nieważności punktu 1 załącznika do uchwały Rady Miasta K. z dnia 23 września 2009 r. Nr LXXXI/1062/09 wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 585/14, powoduje, że nie zachodzi już przeszkoda zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, związana z zaliczeniem jej do drogi publicznej. Wejście w życie tej uchwały powodowało zmianę stanu prawnego, wobec czego – tak długo, jak długo uchwała pozostawała w obrocie prawnym – ocena prawna i wskazania, zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09nie miały tak zasadniczego znaczenia. Stwierdzenie nieważności uchwały ma jednak skutek ex tunc, czyli od momentu jej podjęcia. Wobec tego wskazania i prawna ocena wynikająca z wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 r. stają się ponownie aktualne, nie mniej jednak muszą one zostać skorygowane w ocenie prawnej i procesie subsumpcji. Dodatkowo już po wydaniu zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 marca 2014 r. w sprawie sygn. akt P 38/11, który musi być brany pod uwagę przy ocenie przesłanek zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej okoliczności stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego oraz procesowego ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej – zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia – zastosują się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku, jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2296/14. Wezmą zatem pod uwagę, że sporna nieruchomość nie jest aktualnie drogą publiczną . Nadto poczynią ustalenia odnośnie celu wywłaszczenia oraz przesłanek zbędności nieruchomości na ten cel, uwzględniając zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Organy zastosują się także do oceny i wskazań, wynikających z wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09, w szczególności co do konieczności wnikliwych ustaleń, czy planowana na przedmiotowych działkach inwestycja obejmowała drogi lub drogę o charakterze drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.