II SA/Kr 103/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta N. decyzją nr [....] z dnia 24 lipca 2013 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku B.K. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Realizacja murowanego budynku garażowego o dwóch stanowiskach postojowych na działce nr [....] w obr. [....] , w N. przy ulicy [....] ." W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 25 października 2012 r., znak: [....] , uchylone została decyzja Prezydenta Miasta N. nr [....] wydana w dniu 20 lutego 2012 r., ustalająca warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta N. ustalił, że teren określony we wniosku nadal nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na lokalizację inwestycji w terenie zagrożonym procesami osuwiskowymi, uzyskano od Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska informację, że przedmiotowy garaż zlokalizowany jest na terenie objętym terenem osuwisk w części nieaktywnej osuwiska. Zalecono sporządzenie oceny stanu technicznego obiektu i warunków geotechnicznych posadowienia w zakresie możliwości dopuszczenia do użytkowania, a także podkreślono znaczenie kwestii zagospodarowania wód opadowych, szczególnie napływających z górnej partii zbocza w sposób niepowodujący pogorszenia parametrów geotechnicznych gruntu oraz niekorzystnych zmian stosunków wodnych na gruntach sąsiednich (wykluczono odprowadzenie wód opadowych do ziemi). W ocenie organu I instancji przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dawały podstawę do przyjęcia, że określone prawem wymagania dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Organ I instancji zasygnalizował również, ze trakcie prowadzonego postępowania A.J. złożył pisma z uwagami i sprzeciw dla realizacji budynku garażowego o dwóch stanowiskach.] Od decyzji Prezydenta Miasta N. odwołał się A.J. , zarzucając, że garaż i inne budynki na działce nr [....] usytuowane są w sposób niezgodny z drogą przebiegająca przez tą działkę. Nadto droga ta została przegrodzona przez B.K. w sposób uniemożliwiający dojazd użytkownikom sąsiednich działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 11 października 2013 r. znak: [....] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz w związku z § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium streściło przebieg postępowania w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania w kwestii istnienia drogi przejazdowej do nieruchomości skarżącego po działce nr [....] , organ odwoławczy uznał, że nie znajdują one potwierdzenia w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów (wydruki z ksiąg wieczystych), a zatem nie stanowią one żadnej przesłanki do wzruszenia zaskarżonej decyzji. SKO wyjaśniło przy tym, że nie będąc związane zarzutami odwołania, zobligowane zostało do zbadania zgodności z prawem samej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania. Przeprowadzone w tym zakresie badanie pozwalało, w ocenie organu odwoławczego, na pozytywne zweryfikowanie zaskarżonej decyzji. SKO uznało, że w ponowionym postępowaniu organ I instancji uwzględnił wskazania decyzji kasacyjnej z dnia 25 października 2012 r. ponieważ: – sentencja decyzji zgodna jest z zakresem wniosku inwestora, spełniając wymóg art.61 § 1 kpa oraz art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, – w postępowaniu, a w szczególności dla potrzeb analizy użyto mapy ewidencyjnej z oznaczeniem numeracji działek, w tym działki nr [....] , – w kwestii rozbieżności w oznaczeniu użytku na terenie inwestycji ("Ls" czy "Ps"), ostatecznie ustalono, że na działce nr [....] w miejscu lokalizacji garażu według ewidencji gruntów jest użytek "PS", zaś w przypadku takich rozbieżności, często spotykanych pomiędzy treścią mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej, decyduje stan ewidencyjny. W ocenie organu odwoławczego, przyjęte w decyzji ustalenia dotyczące parametrów i gabarytów budynku garażowego, w tym: szerokość elewacji 6,48 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 2,35 m, układ połaci i wysokość kalenicy głównej 4,05 m, nie naruszają zasad ładu przestrzennego w obszarze sąsiednim, który charakteryzuje się zabudową rozproszoną, nie tworzącą zwartych zespołów. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy uznał (inaczej niż poprzednio orzekający skład SKO w tej sprawie), że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wymagał żadnych uzgodnień, o których stanowi art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na decyzję SKO w N. wniósł A.J. , domagając się jej uchylenia w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta N. oraz uwzględnienie interesu tylko jednej strony postępowania, czyli inwestora. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy dowolnie przyjął, że budynek garażowy nie narusza ładu przestrzennego, nie stanowi przeszkody na drodze dojazdowej do działki skarżącego oraz nie narusza ładu przestrzennego. Zaskarżonej decyzji zarzucono też brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz lakoniczne i nieznajdujące pokrycia w stanie faktycznym uzasadnienie decyzji. Po raz kolejny A.J. podniósł, że przedmiotowy garaż jest usytuowany na drodze dojazdowej do jego posesji. Zdaniem skarżącego, nieprawdziwa jest teza, jakoby garaż w swych parametrach nie naruszał zasad ładu przestrzennego w obszarze sąsiednim. W odpowiedzi na skargę SKO w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu usytuowania garażu "na drodze dojazdowej do działki nr 40", Kolegium wskazało, że wyrokiem z 31 maja 2010 r. sygn. Ns 962/07 Sąd Rejonowy w N. oddalił wniosek skarżącego o stwierdzenie zasiedzenia drogi koniecznej. Dodatkowo SKO przytoczyło złożone na rozprawie w Sądzie Okręgowym oświadczenie B.K. i J.K. , że "nie sprzeciwiają się przejazdowi przez ich działkę nr [....] do działki nr 40" należącej do A.J. Kolegium podkreśliło, że przedmiotowy garaż istnieje od trzydziestu lat na posesji B.K. i J.K., , a warunki zabudowy były ustalane w ramach procedury legalizacyjnej. Wskazano również, że na kopii mapy zasadniczej na działce nr [....] wrysowany jest szlak drożny (opisany jako "droga polna"), jednakże biegnie on w odległości ok. 15,0 m od garażu oznaczonego konturem "A-B-C-D. Na rozprawie w dniu 7 lipca 2014 r. skarżący złożył wniosek o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga A.J. nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą" oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w kontrolowanym postępowaniu, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04, Lex Omega nr 171198). Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślić trzeba, że treść przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Dlatego nie można żądać od organów, by rozszerzały zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o czym wyraźnie mówi art. 52 ust. 3 ustawy. Gdyby organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy były zobowiązane np. do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących zamierzenia inwestycyjnego, prowadziłoby to do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawodawca wyraźnie oddzielił te dwa postępowania spełniające dwie odmienne funkcje. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla inwestora określenie rodzaju inwestycji możliwej do zrealizowania na danym terenie. Oczywistym jest, że w celu wydania rozstrzygnięcia co do złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy organy prowadzące postępowanie zobowiązane są wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 kpa), a także prawidłowo sformułować uzasadnienie decyzji z uwzględnieniem wymogów z art. 107 § 3 kpa. W tym miejscu należy podkreślić, że integralną częścią decyzji są jej załączniki graficzne i tekstowe. Dlatego niezasadnie skarżący zarzucił, że uzasadnienie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie pozwala na zapoznanie się z motywami, jakimi kierowały się organy, uznając, że zachodziły przesłanki do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Treść załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji zawiera bowiem czytelne przedstawienie stanowiska organu odnośnie wszystkich ustawowych przesłanek niezbędnych do ustalaniu warunków zabudowy. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu zasady jego prowadzenia określone w kpa nie zostały naruszone, wszystkie kluczowe dla wydania decyzji o warunkach zabudowy przesłanki zostały przez organy zbadane, a uzasadnienia decyzji obu instancji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej umożliwiały stronom zapoznanie się z motywami podjętych przez organy rozstrzygnięć. Strony, w tym też skarżący, miały także możliwość zapoznawania się z aktami sprawy, składania pism procesowych oraz wnoszenia środków odwoławczych, a więc nie można mówić, że w kontrolowanym postępowaniu zostało naruszone prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu. Brak naruszenia przepisów postępowania pozwala na przejście do badania zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia. Aby ustalić spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, organy wyznaczyły granice analizy "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków" z zastosowaniem koncepcji tzw. dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą, najprościej ujmując, należy dostosować nową zabudowę do dotychczasowej zabudowy, zarówno jeżeli chodzi o zagospodarowanie terenu, jak i cechy architektoniczne. Jeżeli chodzi o wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to Sąd uznał, że organy zasadnie stwierdziły, iż istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej sporządzonej przez organ I instancji nie budzą wątpliwości. Wytknąć należy organom, że obszar analizowany nie został zaznaczony na mapie za pomocą linii wyznaczonej w odległości przewidzianej przez § 3 rozporządzenia. Jednakże, jak wskazano wyżej, dane uchybienie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji jedynie w przypadku, gdy miało ono lub potencjalnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym brak zakreślenia na mapie granic obszaru analizowanego nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ treść sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy jednoznacznie wskazuje w sposób opisowy, jaki obszar i które działki znajdują się w obszarze analizowanym i zostały przez organy prowadzące postępowanie przeanalizowane na potrzeby zbadania przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie ulega też wątpliwości, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa. Tego rodzaju zabudowie często towarzyszą budynki gospodarcze i garaże, które są elementami wpisującymi się w tą funkcję. Zaznaczyć trzeba też, że z analizy wynika, że na analizowanym terenie występują garaże i to "o podobnej szerokości elewacji frontowej" jak garaż, który był przedmiotem kontrolowanego postępowania (k. 239 akt adm. I instancji). Zatem za trafny należy uznać wniosek organów, że w obszarze analizowanym inwestycja w postaci garażu stanowi kontynuację już istniejącej w obszarze funkcji, gdyż występują tam podobne obiekty. Uprawnionym jest więc wniosek, że ewentualna realizacja zamierzenia inwestycyjnego w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego mieści się w istniejącej w obszarze funkcji. Jeżeli chodzi o spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, to nie ulega wątpliwości, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (droga wewnętrzna od ulicy .....). Podkreślić trzeba, że podnoszone przez skarżącego kwestie związane z dojazdem do działki skarżącego nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, ponieważ szlak drożny (opisany jako "droga polna") przebiega po działce nr 39/10 w odległości ok. 15,0 m od spornego garażu. Ponadto wyrokiem z 31 maja 2010 r. sygn. Ns 962/07 Sąd Rejonowy w N. oddalił wniosek skarżącego o stwierdzenie zasiedzenia drogi koniecznej. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące tej kwestii nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Nie budzą też wątpliwości Sądu ustalenia organów dotyczące istniejącego uzbrojenia terenu, a wniosek, że w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zostały spełnione wymogi do ustalenia warunków zabudowy, jest uzasadniony. Przedmiotowy teren nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ przepisów zgodnie z treścią art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266, ze zm.) nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Sąd nie dopatrzył się także, aby zaskarżona decyzja była sprzeczna z przepisami odrębnymi. Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że organ I instancji ustalił wszystkie istotne elementy stanu faktycznego i dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu dawał podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Natomiast organ odwoławczy dokonał ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu i trafnie przyjął, że decyzja organu I instancji była zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.