II SA/Kr 1031/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Ewa Rynczak NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane Postanowieniem z 16 stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 59f i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 rok Prawo budowlane (tj. z 2006 r., Dz. U. nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami) nałożył na P. Z. karę w wysokości 7.500 zł za stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli, przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w dniu [...] listopada 2008 r., nieprawidłowości tj. niezgodność z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną w zakresie zmian w zagospodarowaniu terenu polegających na wykonaniu murów oporowych oraz zmianie usytuowania schodów zewnętrznych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 29 października 2008 r. wpłynął wniosek P. Z. o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalno-handlowego w W. przy ul. [...] remontowanego i modernizowanego na podstawie decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Urząd Miasta i Gminy w W. znak [...] z dnia 27 sierpnia 2001 r., zmienionej decyzją Starosty znak [...] z dnia 7 października 2004r. Organ podniósł, że w przypadku, kiedy przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do przeprowadzenia kontroli niezależnie od daty wydania pozwolenia na budowę. Przeprowadzona w dniu [...] listopada 2008r. kontrola wykazała nieprawidłowości w zakresie zagospodarowania terenu. Zatwierdzony projekt budowlany nie obejmował swoim zakresem wykonania murów oporowych na przedmiotowej działce. Wysokość kary stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), gdzie stawka opłaty wg cyt. ustawy (s) wynosi 500 zł, budynek zakwalifikowano do XVII kategorii – budynki handlu (funkcja handlowa - jak wynika z ostatecznych decyzji pozwolenia na remont i modernizację przedmiotowego budynku - stanowi powyżej 30% powierzchni budynku), kubatura jest mniejsza od 2.500m2. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł P. Z., domagając się jego uchylenia. Wyjaśnił, że przedłożona w czasie kontroli dokumentacja budowlana nie obejmowała planu zagospodarowania terenu, gdyż w 2001 r. nie wymagano szczegółowego, oddzielnego panu zagospodarowania działki. Wobec powyższego, niezasadny jest zarzut odstępstwa od tego planu. Wskazał, że w projekcie budowlanym w zarysie wskazano mury oporowe oraz schody zewnętrzne, nie określając ich szczegółowego przebiegu. Schody miały umożliwić dogodne przejście z ul. [...] do ul. [...] mieszkańcom W.. Ich wykonanie nie było związane z budową budynku mieszkalno-handlowego. Podał również, że zmiana ich usytuowania, polegająca na odsunięciu ich od ściany zewnętrznej budynku około 50 cm miała na celu umożliwienie łatwiejszego i bezpieczniejszego z nich korzystania. Z kolei wybudowanie murów oporowych było konieczne z uwagi na różnicę w poziomie terenu oraz położenie działki przy ruchliwym skrzyżowaniu. W trakcie budowy zarówno kierownik budowy, jak i organ nadzoru nie zgłaszali uwag co realizacji inwestycji niezgodnie z projektem. W protokole z [...] listopada 2008 r. organ nadzoru budowlanego potwierdził, że budynek jest wybudowany zgodnie z przedłożoną dokumentacją. W ocenie żalącego się, nałożenie kary w tej wysokości jest niezgodne z prawem i narusza zasady współżycia społecznego. Nadto, kara powinna być naliczona od obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami, a nie od budynku. Zarzucił również błędne zakwalifikowanie budynku jako handlowego w sytuacji, gdy hala sprzedaży wynosi 36 m2. Wreszcie wskazał, że schody zewnętrzne i mury oporowe są związane z użytkowaniem działki, a nie budynku. Postanowieniem z 28 czerwca 2010 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 §1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zakres kontroli przeprowadzanej w sprawie pozwolenia na użytkowanie został określony w art. 59a ust. 2 ustawy prawo budowlane, gdzie w punkcie 1 wskazano zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Podniósł, że organ I instancji, w związku z nieprawidłowościami wynikającymi z ustaleń odnotowanych w protokole z obowiązkowej kontroli, wszczął również postępowanie, którego przedmiotem było wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków wydanego pozwolenia na budowę (sprawa znak: [...]). W jego wyniku, inwestora zobowiązano do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (decyzja z dnia 2 grudnia 2008 r., znak: [...]), a następnie decyzją z dnia 23 lutego 2009 r., znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany zamienny oraz nałożono obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu przed przystąpieniem do użytkowania. W ocenie organu odwoławczego, obowiązek zapłaty kary tytułem stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości, na podstawie art.59a ust.2 pkt 1 ustawy prawo budowlane, został nałożony zasadnie. Karę naliczono prawidłowo. Organ I instancji właściwie zakwalifikował przedmiotowy budynek do kategorii XVII - budynki handlu, zatem kara, za stwierdzoną nieprawidłowość, winna zostać obliczona według następującego wzoru s x k x w = 500 zł x 15 x 1 =7 500 zł. Organ odwoławczy wskazał także, że argumentacja przedstawiona w odwołaniu mająca na celu wykazanie, że przedłożona dokumentacja projektowa nie obejmowała planu zagospodarowania terenu, nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w zatwierdzonej dokumentacji dotyczącej projektu architektoniczno-budowlanego pt. "Remont i modernizacja budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na funkcję mieszkalno-handlową" znalazły się wszystkie elementy projektu budowlanego, a zatem i projekt zagospodarowania działki nr "1’ położonej w W. przy ulicy [...] (strona 14 projektu architektonicznego. Wykonywanie robót budowlanych, które nie zostały objęte pozwoleniem na budowę, mające charakter odstępstw istotnych powoduje konieczność zastosowania sankcji przez organy nadzoru budowlanego w postaci kary za stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł P. Z., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu powtórzył argumentację przedstawioną w zażaleniu. Dodatkowo podniósł, że organy administracji nie wyjaśniły jaki wpływ na wybudowany budynek mają nieistotne zmiany zagospodarowania terenu w postaci wykonania muru oporowego oraz zmiana usytuowania schodów zewnętrznych. Podkreślił, że niewykonanie muru oporowego groziło niebezpieczeństwem dla przechodzących obok ludzi. Zasadność uchylenia nałożonej kary, zdaniem skarżącego, wynika również faktu, że przedłożył na żądane organu projekt zamienny. Wskazując na trudną sytuację materialną w jakiej znajduje się jego rodzina, argumentował, że uiszczenie nałożonej kary wielokrotnie przekracza dochody jego rodziny. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wyjaśnił również, że kara nałożona została za nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 ustawy prawo budowlane, a nie za istotne odstępstwa w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 5 ustawy prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Stosownie do treści art.59 a ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 rok Prawo budowlane (tj. z 2006 r., Dz. U. nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami) obowiązkowa kontrola budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. W myśl zaś art. 59 f ust.1 ustawy, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Tym samym kara przewidziana w art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane odnosi się wyłącznie do nieprawidłowości w przedmiocie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości długości, szerokości i liczby kondygnacji, wykonanych widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu, geometrii dachu, wykonania urządzeń budowlanych, zasadniczych elementów wyposażenia, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że podczas obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego – budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanego na działce nr "1" w W., przeprowadzonej w dniu 7.11.2008 r. na podstawie art. 59 a prawa budowlanego, organ stwierdził zgodność tego obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i jego niezgodność z projektem zagospodarowania działki w zakresie usytuowania schodów i wykonania murów oporowych. W protokole znajduje się zapis: "rodzaj obiektu budowlanego: budynek mieszkalno-handlowy", "lokalizacja obiektu budowlanego: W. na działce nr "1’". W protokole stwierdzono również, że niezgodność ta stanowi o dokonaniu istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Z kolei w protokole obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 24.04.2009 r. na podstawie art.59 a prawa budowlanego, w którym znajduje się zapis: "rodzaj obiektu budowlanego: remont i modernizacja budynku mieszkalno-handlowego, lokalizacja obiektu budowlanego: działka nr "1" w W." organ stwierdził zgodność tego obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i z projektem zagospodarowania działki. Tak więc te dwa protokoły maja treść odmienną. Zauważyć w związku z tym należy, że z projektu zagospodarowania działki nr "1’ położonej przy ul. [...] w W., a znajdującego się w zatwierdzonym decyzją z dnia 27.08.2001 r. projekcie budowlanym, nie wynika, aby objęto nim wykonanie schodów stanowiących dojście do budynku i muru oporowego. Projekt budowlany obejmował remont i modernizację wyłącznie budynku mieszkalnego. W części opisowej projektu podano, że obiekt posiada dojście od strony ul. [...] (od północy). Na rysunku przedstawiającym elewację północną nie uwidoczniono dojścia do budynku od strony ul. [...]. Decyzją z dnia 27.08.2001 r. udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji:" Remont i modernizacja budynku mieszkalnego, wolnostojącego usytuowanego w granicy działki z przeznaczeniem na funkcję mieszkalno-handlową o powierzchni zabudowy 78,7 m kw., wraz z infrastrukturą techniczną: zaopatrzenie w energię elektryczną w oparciu o istniejący przyłącz napowietrzny, zaopatrzenie w wodę w oparciu o istniejącą sieć wodociągową, odprowadzenie ścieków do szamba, wjazd na działkę z ul. [...]. Z powyższego wynika więc, że wykonanie schodów zewnętrznych stanowiących dojście na działkę i muru oporowego nie było objęte zakresem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli tak, to wykonania tych budowli nie należy kwalifikować jako odstępstw w wykonaniu budynku mieszkalno-handlowego. Zwrócić nadto należy uwagę, że treść przepisu art.59 a ust.2 nakazuje sprawdzać zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu i zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. W rozpoznawanej sprawie sprawdzeniu podlegała zatem zgodność budynku mieszkalno-handlowego z projektem zagospodarowania działki i z projektem architektoniczno-budowlanym. W tym zakresie organ nieprawidłowości w przedmiocie, o którym mowa w art. 59 a ust. 2 prawa budowlanego, nie stwierdził. Wreszcie, stosownie do treści art. 59 f ust.3 prawa budowlanego, kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Zgodnie zaś z tym załącznikiem kategoria XVII obejmuje budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Nieprawidłowo zatem do obiektów budowlanych stanowiących schody zewnętrzne (dojście do działki) i muru oporowego, dla obliczenia kary zastosowano współczynnik przewidziany dla innej kategorii obiektu budowlanego. Dlatego też uznać należy, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego (art.59 f ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 rok Prawo budowlane), a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wyroku oparto na przepisie art.152 p.p.s.a. ----------------------- 7