II SA/Kr 1032/04

Sygn. akt II SA / Kr 1032/ 04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek ( spr. ) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Barbara Pasternak Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody z dnia 9 lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy C. kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją nr [...], znak [...], wydaną dnia [...].2004 roku na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity : Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "Wodociągom" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji: przebudowa wewnętrznej części budynku pompowni wraz z wymianą układu filtracji w zakładzie uzdatniania wody, położonym na działce [...] w Ś., gmina C. W uzasadnieniu decyzji organ administracji architektoniczno- budowlanej podał, iż przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, spełnia wymogi z art. 34 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Gmina C., wnosząc w terminie odwołanie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła, iż jako właściciel działek, na których zlokalizowany jest wodociąg, nie zawierała z żadnym podmiotem umów, które mogłyby uprawniać do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, działka nr [...] nie została także wywłaszczona. Strona skarżąca powołała się również na przepisy art. 50 ust. 2 i art. 66 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszczęte w wyniku złożenia powyższego środka zaskarżenia postępowanie odwoławcze zostało w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzone decyzją Wojewody z dnia 9 lipca 2004 roku, znak [...]. Organ drugiej instancji wskazał, iż Wójt Gminy C. twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego, ponieważ Gmina C. jest właścicielem działki nr [...] w Ś., na której znajduje się budynek pompowni. Zwrócił jednak uwagę, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustala, że stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę są : inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem Wojewody, z uwagi na charakter robót budowlanych objętych pozwoleniem, w niniejszej sprawie brak obszaru oddziaływania obiektu w stosunku do działki nr [...], a to oznacza, że Wójt Gminy C. nie jest stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia. Ponieważ jednak odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że wskazana decyzja dotyczy jej interesu prawnego, organ odwoławczy był obowiązany to odwołanie rozpoznać. W wyniku rozpoznania ustalono, że autor odwołania nie ma w badanej sprawie indywidualnego interesu prawnego, zatem postępowanie umorzono. Na decyzję odwoławczą skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina C. Nie formułując wniosków co do sposobu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, zarzuciła zaskarżonej decyzji błędną interpretację art. 28 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane, zaniechanie dokonania samodzielnych ustaleń przez organ drugiej instancji w kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także odnośnie naruszenia przepisów art. 50 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 66 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren wsi Ś. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, zatem Starosta całkowicie pominął wymogi określone w art. 32 ust. 4 ustawy- Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Powtórzył wyrażone w decyzji odwoławczej argumenty odnośnie sposobu ustalenia kręgu stron postępowania, a także uznał, iż zarzuty skargi nie są słuszne. W ocenie Wojewody, inwestor złożył stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organy administracji architektoniczno- budowlanej nie mają kompetencji do badania takich oświadczeń. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 66 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przedmiotowa inwestycja nie jest związana z ilością poboru wody, a jedynie z jej jakością, dlatego w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że inwestycja ta nie wymagała wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a./ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję wówczas, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanym postępowaniu spornym zagadnieniem było posiadanie przez stronę skarżącą- Gminę C. - przymiotu strony postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy uznał, iż Gmina C. stroną postępowania nie jest i umorzył wywołane jej odwołaniem postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody nie zasługuje na akceptację. Na wstępie dla porządku- wobec rozbieżnego nazewnictwa, pojawiającego się w zaskarżonej decyzji- wskazać należy, iż stroną postępowania administracyjnego jest nie Wójt Gminy C., ale sama gmina. Wójt (burmistrz, prezydent) są bowiem organami administracji publicznej na szczeblu gminnym i oni występują jako podmioty wydające akty administracyjne. Natomiast nie oni- ale sama gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego posiadająca osobowość prawną – może być stroną w postępowaniu administracyjnym, n. p. w sytuacji, gdy jest właścicielem terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Organ drugiej instancji trafnie ustalenia odnośnie kręgu stron postępowania oparł na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi przepis szczególny wobec art. 28 k.p.a. Jednakże dokonana przez Wojewodę wykładnia tego przepisu musi zostać uznana za całkowicie błędną, prowadzi bowiem do wniosków kuriozalnych. Z brzmienia art. 28 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane wynika, iż stronami w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy- w myśl art. 3 pkt 20 ustawy- Prawo budowlane- rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z treści tych przepisów organ wysnuł tezę, iż stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie będzie właściciel działki objętej zamierzeniem budowlanym, jeżeli nie jest jednocześnie inwestorem; jako obszar oddziaływania obiektu organ zdaje się rozumieć wyłącznie działki sąsiadujące z działką, na której ma powstać zamierzony obiekt, z wyłączeniem jej samej. Pogląd ten jest błędny. Legalna definicja obszaru oddziaływania nie mówi o terenie wyznaczonym w otoczeniu działki, na której obiekt ma powstać, ale o otoczeniu obiektu. Zatem również część działki, wystająca poza obrys projektowanego obiektu znajdzie się w tak wyznaczonym obszarze jego oddziaływania, skoro wzniesienie obiektu spowoduje ograniczenia w możliwości zabudowy reszty działki. Pozornym wyjątkiem byłaby – nie mająca miejsca w niniejszej sprawie- sytuacja, w której obrys projektowanego budynku ściśle pokrywałby się z obrysem działki. Jednak nawet wówczas twierdzenie, że obiekt oddziałuje na działki z nim sąsiadujące, a nie oddziałuje na działkę, na której jest zlokalizowany, wydaje się nie do pogodzenia z efektami wykładni językowej pojęcia "obszar oddziaływania". Skoro obiekt swoim istnieniem oddziałuje na działki sąsiednie, to trudno mówić, że nie oddziałuje na grunt, na którym stoi. Niezależnie od rozważań na temat zakresu pojęciowego obszaru oddziaływania obiektu, uznać należy iż prawidłowa wykładnia art. 28 ust. 2 prowadzi do wniosku, że właściciel terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym będzie stroną w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę nawet wówczas, kiedy nie będzie inwestorem. Przepisy prawa należy bowiem interpretować, zakładając racjonalność ustawodawcy i przyjmując, iż mają jak najlepiej służyć założonemu celowi. Jeżeli ustawodawca przewidział w toku postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę uprawnienia stron dla właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiadujących z obszarem zamierzenia inwestycyjnego, to tym bardziej stroną winni być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, na której obiekt budowlany ma powstać, ponieważ decyzja udzielająca pozwolenia na budowę znacznie bardziej wpływa na ich prawa, niż ma to miejsce w przypadku podmiotów, posiadających tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich. Reasumując należy wskazać, że Gmina C. posiadała przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu i miała prawo skutecznie wnieść odwołanie, zaś organ odwoławczy powinien rozpatrzyć je co do istoty. Wojewoda, zajmując przeciwne stanowisko, naruszył art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik postępowania, zatem jego decyzję należało uchylić. Ponieważ sprawa powraca na etap postępowania odwoławczego, wypowiadanie się co do jej istoty byłoby obecnie przedwczesne. Jednak- aby uniknąć powielenia błędu przez organ odwoławczy- nie sposób już teraz nie ustosunkować się do jego poglądu, jakoby oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mogło być przez administrację architektoniczno- budowlaną weryfikowane. Instytucja oświadczenia, wprowadzona do Prawa budowlanego z dniem 11 lipca 2003 roku, zastąpiła wymagane wcześniej wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością, co miało na celu przyspieszenie procesu wydawania pozwolenia. Nadal jednak jest to- co prawda radykalnie uproszczony i odformalizowany- sposób wykazania prawa, o czym świadczy przepis art. 4 Prawa budowlanego, który dokładnie w tej samej dacie przyjął brzmienie, zgodnie z którym prawo do zabudowy swojej nieruchomości ma ten, kto swoje prawo wykaże. Organ może poprzestać na oświadczeniu, ale wyłącznie wówczas, gdy nie budzi ono wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością. Jeżeli oświadczenie budzi zastrzeżenia, a już w szczególności wówczas, kiedy nie będący inwestorem właściciel nieruchomości kwestionuje jego treść, organ nie może tej okoliczności pominąć i wydać pozwolenia mimo wszystko. Wręcz przeciwnie- w takiej sytuacji, jeżeli inwestor nie wykaże (tym razem za pomocą nie budzących najmniejszych wątpliwości dowodów) prawa do dysponowania nieruchomością, organ administracji architektoniczno- budowlanej nie ma prawa udzielić pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 roku, sygn. akt II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 88). Kwestię tę powinien uwzględnić Wojewoda, rozpatrując w niniejszej sprawie odwołanie Gminy C. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, przyjmując za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., o kosztach rozstrzygając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.