II SA/Kr 1033/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. P. i M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 czerwca 2017r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala. Prezydent Miasta O., orzekając ponownie, po trzykrotnym uchyleniu poprzednio zapadłych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć przez SKO w [...], w decyzji w dnia 2 marca 2017 r. (znak [...]) orzekł o ustaleniu w stosunku do T. P. i M. S. - zbywców nieruchomości gruntowej, położonej w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] obr. [...], jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 12 621,90 zł. Powyższa decyzja została doręczona na adres obu pełnomocników stron – tj. r.pr. A. S. oraz r. pr. A. W. w dniu 7 marca 2017r. (vide zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłki w aktach). W obu przypadkach odbiór decyzji został pokwitowany osobiście przez uprawnione osoby. W treści skierowanej do stron decyzji znalazło się stosowne pouczenie, informujące, że służył od niej środek zaskarżenia w postaci odwołania, które złożyć należało w terminie 14 dni od momentu doręczenia decyzji. Zatem termin na złożenie odwołania w przedmiotowej sprawie upływał w dniu 21 marca 2017 r. (wtorek). Pismem z dnia 20 marca 2017r., nadanym w UP w dniu 22 marca 2017 r. T. P. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. S. wniósł odwołanie od ww. decyzji, podnosząc, że organ I instancji nie miał podstaw, aby decyzję przeznaczoną dla odwołujących doręczać pełnomocnikowi A. S., którego pełnomocnictwo wygasło 31 grudnia 2016 r. Odwołujący się wniósł o doręczenie decyzji do rąk własnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. [...], po rozpatrzeniu odwołania T. P. i M. S. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że ww. odwołanie zostało złożone 1 dzień po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, który upływał 21 marca 2017 r. Równocześnie stwierdzono, że strona odwołująca się nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu i nie wyjaśniła, co spowodowało opóźnienie w złożeniu odwołania. W związku z powyższym, Kolegium wezwało odwołujących się o wykazanie, na jakiej podstawie udzielone radcy prawnemu A. S. pełnomocnictwo wygasło, a także o podpisanie odwołania przez M. S., względnie wykazanie umocowania T. P. do działania imieniem wspólnika. Pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. stanowiącym odpowiedź na skierowane wezwanie wskazano, że udzielone pełnomocnictwo zostało wypowiedziane z dniem 31 grudnia 2016 r., przedstawiono stosowne pisemne oświadczenie (k.514, k.515). Z kolei w dniu 2 czerwca 2017 r. do akt sprawy przedłożono dokument pełnomocnictwa udzielonego przez M. S. T. P. do działania w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uznał, że błędnie skierowano kwestionowaną obecnie decyzję do radcy prawnego A. S., bowiem w dacie wydania tej decyzji nie była już ona pełnomocnikiem odwołujących się. Niemniej jednak SKO podkreśliło, że T. P. i M. S. ustanowili także innych pełnomocników w przedmiotowej sprawie, w osobie radcy prawnego M. K., radcy prawnego A. K., radcy prawnego A. W., radcy prawnego E. S. oraz radcy prawnego A. W. (łączne pełnomocnictwo z dnia 8 lipca 2013 r., karta 31, t. I). Pełnomocnictwa te udzielone zostały bezterminowo, w aktach sprawy brak też jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby ich wygaśnięcie. W związku stwierdzono, że w dalszym ciągu T. P. i M. S. działają w przedmiotowej sprawie przez pełnomocników. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy za prawidłowe i skuteczne uznał doręczenie decyzji organu I instancji pełnomocnikowi stron A. W. , a nie mocodawcom do rąk własnych. Na opisane powyżej postanowienie SKO w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli T. P. i M. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c. T. P. M. S., zarzucając naruszenie art. 40 § 1 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. W skardze wskazano na dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc, że w jego toku korespondencja kierowana do skarżących była wysyłana na różne adresy, do różnych pełnomocników, niejednokrotnie do więcej niż jednego pełnomocnika. W związku z tym skarżący stwierdzili, że byli przekonani, że działania takie wynikają wyłącznie z omyłek. Poza tym żaden z pełnomocników ustanowionych przez skarżących już od dłuższego czasu nie dokonywał żadnych czynności w sprawie, co świadczy o wygaśnięciu udzielonych pełnomocnictwa. Nadto wskazano, że strony postępowania nie powinny ponosić negatywnych konsekwencji błędów organów administracji. Do skargi załączono pisma potwierdzające wypowiedzenie pełnomocnictw przez radcę prawnego A. W. (kopie pism: z dnia 20 lutego 2015r. zaadresowana do T. P. i M. S. , z dnia 29 czerwca 2017r. zaadresowana do SKO w [...] i kopia pisma z dnia 12 lipca 2017r. zaadresowana do Prezydenta Miasta O.) i radcę prawnego A. W. (kopia pisma z dnia 20 lutego 2015r. zaadresowana do T. P. i M. S. ). Jednocześnie oświadczono, że od dnia 20 lutego 2015 r. wygasły również pełnomocnictwa udzielne radcom prawnym M. K., A. K. i E. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Dokonana według wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, uznać należy za prawidłowe. Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 2 marca 2017 r. o ustaleniu w stosunku do T. P. i M. S. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu II instancji stanowił art. 134 K.p.a., w oparciu, o który stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z treścią art. 129 K.p.a. odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1 K.p.a.). Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 - 40 K.p.a., za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby, bądź organy. Z regulacji art. 40 § 1 K.p.a. wynika zasada formułująca obowiązek organu doręczania pisma stronie postępowania, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Nie ma ona jednakże charakteru bezwzględnego, bowiem § 2 powołanego przepisu dopuszcza wyjątek dotyczący wypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika. Wówczas to istnieje wymóg doręczenia pism pełnomocnikowi. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93 (OSNCP 1994, nr 5, poz. 112) Sąd Najwyższy stwierdził, że przepis art. 40 § 2 K.p.a. "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w K.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie". Powołując się na trafną tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 911/15, LEX nr 2260728, należy podkreślić, że zgodnie z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Tylko z tą czynnością wiążą się wówczas wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego określone skutki prawne, do których zalicza się rozpoczęcie, określonego w art. 129 § 2 k.p.a., biegu terminu do wniesienia odwołania. Przesłanie decyzji samej stronie w tym przypadku takich skutków nie rodzi, gdyż nie mogło zostać uznane za doręczenie - w rozumieniu zawartych w Rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - przepisów. Czynność doręczenia wspomnianej decyzji także samej stronie ma zatem w tym wypadku jedynie charakter informacyjny. Pouczenie zaś, zawarte w decyzji, dotyczy czynności, mających - z punktu widzenia toczącego się postępowania - znaczenie prawne. Odnosiło się więc ono wyłącznie do okoliczności doręczenia decyzji pełnomocnikowi, nie zaś samej stronie. Kluczową kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie było zatem ustalenie komu należało doręczyć ww. decyzję Prezydenta Miasta O. z 2 marca 2017 r., i w jakiej dacie doszło do skutecznego jej doręczenia. Ocena skuteczności czynności doręczenia ma bowiem istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione w ustawowym terminie, czy też z jego uchybieniem, jak stwierdził to organ II instancji w zakwestionowanym przez skarżących postanowieniu. Z akt sprawy wynika, że T. P. udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu M. K., radcy prawnemu A. K., radcy prawnemu A. W., radcy prawnemu E. S. oraz radcy prawnemu A. W., działających w ramach jednej kancelarii Radców Prawnych sp. p. z siedzibą w K. przy ul. [...] (łączne pełnomocnictwo z dnia 8 lipca 2013 r., karta 31, t. I). Zaznaczyć przy tym należy, że powyższego pełnomocnictwa udzielił tylko T. P., a nie jak błędnie stwierdziło SKO w zaskarżonym postanowieniu, że pełnomocnictwa tego udzielił również M. S.. T. P. oprócz ww. pełnomocników, ustanowił w przedmiotowej sprawie swoim pełnomocnikiem również r.pr. A. S. (pełnomocnictwa przedłożone do organu za pismem dnia 1 września 2016r. k. 413). M. S. był w tej sprawie reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. A. S. (pełnomocnictwa przedłożone do organu za pismem dnia 1 września 2016r. k.412). Opisane wyżej pełnomocnictwa udzielone zostały bezterminowo, w aktach sprawy brak też jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że organ I instancji do dnia 2 marca 2017r. (data wydania decyzji) dysponowałby jakąkolwiek informacją o ich wygaśnięciu. W związku z tym stwierdzić należy, że decyzja Prezydenta Miasta O. została prawidłowo doręczona A. W. - pełnomocnikowi T. P. oraz A. S. – pełnomocnikowi M. S., stosownie do zalegających w aktach sprawy pełnomocnictw. Doręczenie decyzji organu I instancji jednemu z pełnomocników T. P. dokonane było stosownie do art. 40 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi, a strona może wskazać takiego pełnomocnika. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, do którego przychyla się WSA w Krakowie - "Pożądanym jest, aby to strona samodzielnie wskazała, który z pełnomocników jest właściwy do doręczeń. W sytuacji, gdy strona z tego uprawnienia nie skorzysta, organ obowiązany jest samodzielnie wybrać, który z pełnomocników strony będzie jej pełnomocnikiem do doręczeń, kierując się zasadami efektywności i sprawności postępowania. Prawo organu do wyboru tego pełnomocnika nie jest uzależnione od uprzedniego pouczenia strony o możliwości wskazania samodzielnie pełnomocnika do doręczeń i nieskorzystaniu przez nią z tego prawa. Skoro art. 40 § 2 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek dokonywania doręczeń wyłącznie jednemu z kilku pełnomocników strony, to skutki prawne związane ze skutecznym doręczeniem (np. otwarcie terminu do wniesienia środka zaskarżenia) będzie wywoływało tylko jedno doręczenie" (vide: wyr. NSA z 30 listopada 2016r., II OSK 1083/16). T. P. nie wskazał organowi administracyjnemu, który z jego pełnomocników będzie pełnomocnikiem do doręczeń, wobec czego uprawnienie to przeszło na organ administracyjny. Podsumowując, ustanowieni przez skarżących pełnomocnicy byli umocowani do działania w ich imieniu przed organem I instancji, a zatem doręczenie decyzji z 2 marca 2017r. dokonane na ich ręce było prawidłowe, a co za tym idzie prawnie skuteczne. Powyższych ustaleń nie zmienia przedłożone na wezwanie SKO oświadczenie skarżącego M. S. o wypowiedzeniu pełnomocnictwa udzielonego r.pr. A. S. z 16 grudnia 2016r. (k.514 a.a.). Również spodziewanego dla stron rezultatu nie mogły odnieść podniesione przez skarżących zarzuty odnośnie nieprawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji r.pr. A. W., której pełnomocnictwo zostało wypowiedziane z dniem 20 lutego 2015 r. W tym miejscu wskazać trzeba, że zagadnienie wypowiedzenia pełnomocnictwa nie zostało w pełni uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05 wskazał, że "uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w K.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym". Zgodnie z art. 94 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu z chwilą zawiadomienia go o tym, w stosunku zaś do przeciwnika i innych uczestników - z chwilą doręczenia im tego zawiadomienia przez sąd. Mając na uwadze powyższą zasadę, na gruncie procedury administracyjnej należy odpowiednio przyjąć, że w przypadku wypowiedzenia przez stronę pełnomocnictwa pełnomocnikowi występującemu w jej imieniu w postępowaniu administracyjnym, takie cofnięcie jest skuteczne wobec organu dopiero w dniu poinformowania go o tej czynności. Stanowisko to znajduje pełne i jednoznaczne potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1958/08, Lex 523874). W nadesłanych do SKO i Sądu pismach nie potwierdzono faktu powiadomienia Prezydenta Miasta O. o wypowiedzeniu pełnomocnictw. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by dołączone do skargi oświadczeń pełnomocników zostały doręczone organowi I instancji przed 2 marca 2017 r., tj. w dacie wydania decyzji znak: [...] o ustaleniu opłaty. Zatem uznać należało, że w tej dacie pełnomocnicy skarżących - A. W. i A. S. - działali w ramach posiadanego od skarżących umocowania, a organ obowiązany był je respektować. Z dołączonej do skargi kopii pisma z dnia 12 lipca 2017r.(k. 9 a.s.) wynika tylko tyle, że najwcześniej tego dnia Prezydent Miasta O. został poinformowany przez pełnomocnika r. pr. A. W. o wypowiedzeniu jej pełnomocnictwa. Zatem argumenty podnoszone w skardze okazały się zupełnie bezzasadne. Tym samym ani skarżący, ani ich fachowi pełnomocnicy występujący w sprawie, nie zawiadomili organu administracyjnego prowadzącego postępowanie o wygaśnięciu lub wypowiedzeniu pełnomocnictw. Podsumowując, nie ulega wątpliwości, że organ I instancji prawidłowo doręczył decyzję w dniu 7 marca 2017r. ww. pełnomocnikom skarżących, skoro w dacie wydania rozstrzygnięcia organ ten nie posiadał informacji o wypowiedzeniu pełnomocnictw. W sytuacji doręczenia pełnomocnikom T. P. i M. S. decyzji organu pierwszej instancji w dniu 7 marca 2017 r., 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 21 marca 2017 r. Skoro więc T. P. odwołanie od ww. decyzji nadał w urzędzie pocztowym w dniu 22 marca 2017 r., to prawidłowo na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono, że zostało ono złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Z powodów podanych wyżej skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.