II SA/Kr 1036/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 zł. ( pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Organ I instancji Prezydent Miasta K. decyzją z dnia (....) wydaną do sprawy znak (....) , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r. Nr 80,poz. 717 ze zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm) –po rozpoznaniu wniosku M.P. –odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: budowa budynku mieszkalnego , jednorodzinnego z poddaszem użytkowym i garażem na działce nr ... obr....., budowa wjazdu przy ul. ....w K. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinie: Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia .......2005r.w zakresie komunikacji oraz opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia .....2006r. w zakresie ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej oraz ochrony przed hałasem. Analizę urbanistyczno-architektoniczną wykonała D.G. , w której stwierdzono, iż wzdłuż ul..... , w obszarze analizowanym, tj. drogi publicznej nie występuje funkcja mieszkaniowa. Lokalizacja zabudowy mieszkaniowej , jednorodzinnej przy ul....., gdzie brak w obszarze analizy zabudowy o tej samej funkcji jest sprzeczna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od decyzji wniosła M.P. podnosząc, iż organ I instancji powołał się na niezabudowany pas zieleni w terenie a nadto do analizy urbanistycznej posłużono się niedostatecznym wycinkiem mapy i objęto zbyt mały obszar. Przy południowym odcinku ul..... istnieje zabudowa jednorodzinna do której chciałaby nawiązać budową domu jednorodzinnego. Organ II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją z dnia (....) wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art.61 ust. 1, art. 53 ust. 4 i 5 ,art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2003r. Nr 80, poz. 717 z póź.zm) § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego-utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia , organ II instancji podniósł, iż sporna decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy administracji zobowiązane są do stosowania regulacji wynikającej z art.59 i nast. w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy ,czyli pozytywne odniesienie się do złożonego wniosku jest możliwe jedynie w sytuacji łącznego spełnienia warunków określonych w art.61 ust. 1 ustawy. Dodatkowo podniesiono , że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2004r. wyznaczony został obszar analizowany o prawidłowym promieniu. Zarówno z załącznika graficznego jak i kserokopii mapy dostarczonej przez wnioskodawcę w sposób wyraźny widać, iż zabudową objęty jest teren położony w znacznym oddaleniu od działki wnioskującego inwestora. Co się zaś tyczy samego pojęcia ,,działki sąsiedniej" to jest to działka położona w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, działka zabudowana i dostępna z tej samej drogi publicznej. Poszczególne parametry ,,dobrego sąsiedztwa" należy ustalać dla nowej zabudowy raz z uwzględnieniem działek sąsiednich a innym razem z obszarem analizowanym. Istniejąca zabudowa jest oddalona minimum 70 metrów od granicy terenu wskazanego do zabudowy a ponadto wydaje się być zlokalizowana przy innej drodze publicznej tj. przy ul..... Skargę do Sądu złożyła M.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie, iż w przedmiotowej sprawie istniały warunki do ustalenia warunków zabudowy, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu prawidłowego zakreślenia granic obszaru analizowanego, przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam opisane –zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie , iż ,,działka sąsiednia" oznacza działkę położoną w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż nie można zgodzić się z interpretacją pojęcia ,,działki sąsiedniej" przyjętą przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze bowiem ustawa nigdzie nie wskazuje , że działką sąsiednią jest tylko działka sąsiadująca, granicząca bezpośrednio z terenem inwestycji . Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym , które nie musi bynajmniej pokrywać z pojęciem wspólnej granicy. Jeśli działka na której planowana jest inwestycja , nie ma wspólnej granicy z żądną działką zabudowaną a znajduje się w dość bliskiej pod względem urbanistycznym odległości od takiej zabudowy nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przy ocenie wskazanej ,,bliskiej odległości" należy brać także pod uwagę okoliczność , iż sąsiedztwo urbanistyczne inaczej przedstawia się na terenach zwartej zabudowy miejskiej niż na terenach rozproszonej zabudowy letniskowej czy wiejskiej. W przedmiotowej sprawie należałoby wyznaczyć obszar analizowany w sposób umożliwiający ustalenie punktu odniesienia do wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje: Na wstępie Sąd zauważa , iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30.08.2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią- bez wątpienia- sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podstawę materialnoprawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art. 61 ustawy. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym. Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji, jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt 2), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich obejmuje trzy wymagania określone w punktach od 1 do 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi - "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym należy uznać, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. (Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2006r. sygn.akt: IV SA/Wa 920/05 LEX nr 230649) Dodatkowo należy podnieść, iż pojęcie nieruchomości sąsiedniej, na której realizowana jest inwestycja, może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Takie pojęcie nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów Kodeksu cywilnego, zawierających regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a ściśle art. 144 k.c., obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość. (Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2004r. Sygn.akt: IV SA 938/03 LEX nr 164801) Powyższe ustalenia winny być dokonane przez organ administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej którą statuuje art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powinien podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć w sposób całościowy ten materiał czyli podjąć wszystkie czynności celem prawidłowego ustalenia , która (lub które) z działek są działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 144 Kodeksu cywilnego i w świetle przytoczonego powyżej orzecznictwa. Organ zaniechał jednak dokładnego zbadania , które z działek są działkami sąsiednimi, umożliwiającymi tym samym poprawne ustalenie ,,obszaru analizowanego" a w rezultacie podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie i wydajnie aktu administracyjnego. Sąd zwraca również uwagę, iż rozstrzyganie organu administracji wymaga poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści. W razie potrzeby organ winien więc z własnej inicjatywy starać się poznać wszystkie czynniki, które w konkretnym przypadku podlegają rozważeniu oraz załatwić sprawę w sposób zgodny z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 54) zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. W konkluzji należy stwierdzić, iż organy administracji rozpatrując sprawę skarżącej M.P. niewłaściwie określiły tzw. ,,obszar analizowany" poprzez przyjęcie niewłaściwej jego definicji co było rezultatem niewłaściwego zastosowania art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm). –uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1§2 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm).-ma obowiązek wydania orzeczenia usuwającego z obrotu prawnego akt niezgodny z prawem a za taki należy uznać również decyzję z (....) . wydaną przez organ I instancji. Art. 135 uszczegóławia zasadę nie związania wojewódzkich sądów administracyjnych granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach nie zaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, sprawy administracyjnej. Z tych względów, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zmian.) co powoduje konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgodnie art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uwzględnić wskazanie i dokonana przez Sąd ocenę prawną. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm).