II SA/Kr 1036/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D.U. i A.P. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 lipca 2016 r., znak: [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących D.U. i A.P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją nr [...] z 20 maja 2016 r. znak: [...] nakazał właścicielom – A.P. i D.U. wykonanie rozbiórki ogrodzenia wraz z bramą i furtką na działkach nr [...] ,[...] ,[...] od strony drogi gminnej nr [...] (dz. nr [...]) w m. L. , gmina M. , wybudowanego niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami z właściwym zarządcą drogi t.j. Urzędem Gminy M. oraz ogrodzenia działek [...] i [...] od strony drogi wewnętrznej dz. nr [...] w m. L. , gmina M. ze względu na wybudowanie bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz usytuowanie obiektu poza granicami ww. działek. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 1a oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 290), dalej "P.b.", a także na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 9 grudnia 2014 r. otrzymał pismo z Urzędu Gminy M. z prośbą o przeprowadzenie kontroli oraz podjęcie z urzędu działań w związku z art. 51 ust. 7 P.b. w sprawie ogrodzenia działek nr [...] ,[...] ,[...] od strony drogi gminnej nr [...] (dz. nr [...]) oraz ogrodzenia działek [...] i [....] od drogi wewnętrznej (gminnej) - dz. nr [...] w miejscowości L. , gmina M. . Podczas kontroli ustalono, że inwestorami przedmiotowego ogrodzenia są A.P. oraz D.U. . Obiekt składa się 29 przęseł z siatki, o długości 2,60 m każde, oddzielonych od siebie słupkami oraz stalowej bramy wjazdowej z furtką (od strony drogi gminnej [...] ) o szerokości 5,40 m. Wysokość ogrodzenia mierzona w najwyższym punkcie to 1,80 m. Podczas kontroli zmierzono odległość ogrodzenia działek nr [...] ,[...] i [...] od osi jezdni drogi gminnej nr [...] - wynosi ona, w zależności od miejsca, 3,40 - 4,0 m. W toku postępowania kontrolno-wyjaśniającego ustalono, że inwestorzy, przed przystąpieniem do inwestycji, wystąpili do właściwego zarządcy drogi nr [...] (dz. nr [...]) - Urzędu Gminy M - z wnioskiem o ustalenie warunków wykonania ogrodzenia od strony tej drogi gminnej. Zgodnie z pismem znak: [...] z 5 maja 2014 r. Urząd Gminy M. wyraził zgodę na inwestycję pod następującymi warunkami cyt.: "1. Należy zachować min. 6,0 m odległości od osi jezdni drogi gminnej nr [...] (nr dz. [...] ), 2. W przypadku istnienia infrastruktury technicznej (woda, kanalizacja, prąd, gaz, itp.) w obrębie objętym robotami, budowę ogrodzenia należy uzgodnić z jej Zarządcą." W dniu 5 grudnia 2014 r. D.U. zgłosiła zamiar przystąpienia do robót polegających na budowie ogrodzenia na działkach [...] oraz [...] w m. L , gm. M. , właściwemu organowi architektury. Za względu na braki w dokumentach postanowieniem znak: [...] z 12 grudnia 2014 r. zobowiązano inwestora do usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności wniosku. Inwestor wskazane braki usunął w terminie. Zgodnie z pomiarami, wykonanymi podczas kontroli inspektorów PINB oraz dokumentami przesłanymi przez Urząd Gminy M. , ogrodzenie na dz. nr [...] ,[...] ,[...] zostało zbudowane niezgodnie z warunkiem zarządcy drogi [...] , dotyczącym odległości od osi jezdni (wymagana odległość to 6 m, podczas gdy stan aktualny to 3,5 - 4 m) i jednocześnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M. Zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na budowie ogrodzenia działek nr [...] oraz [...] od strony drogi wewnętrznej dz. nr [...], nie został zgłoszony przez inwestorów do właściwego organu architektury, do czego byli zdaniem organu zobowiązani, ponieważ droga wewnętrzna na dz. nr [...] jest miejscem publicznym. Inwestorzy nie wystąpili również z wnioskiem o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji do właściciela drogi wewnętrznej na dz. nr [...]. Dodatkowo, w oparciu o dokumenty przesłane z Urzędu Gminy M. oraz pomiary dokonane podczas kontroli, organ stwierdził, że ogrodzenie, które inwestor wybudował na działkach nr [...] i[...] od strony drogi wewnętrznej działka nr [...], zostało wybudowane poza granicami działek inwestorów, tj. na działce [...], której właścicielem jest Gmina M. i na której znajduje się ujęcie wody, w związku z czym ww. Urząd Gminy domaga się rozbiórki inwestycji. W dniu 30 stycznia 2015 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie: "legalności budowy na dz. nr [...] ,[...] ,[...] w m. L. , gm. M". W oparciu o zebrany materiał dowodowy powyższe inwestycje zakwalifikowano do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. Ze względu na bogaty materiał dowodowy zebrany w trakcie prowadzonego postępowania kontrolno-wyjaśniającego organ odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oględzin. Ze względu na fakt, iż nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, PINB nakazał rozbiórkę obiektu wykonanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach. Organ ustalił, że ogrodzenie działek [...] ,[...] od strony drogi wewnętrznej dz. nr [...] w m. L. , gmina M. , zostało wykonane bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz ustaleń z właścicielem działki sąsiedniej – [...] , na której znajduje się droga wewnętrzna - dojście do ujścia wody. Ponadto organ stwierdził, że ogrodzenie to nie (podkreślenie Sądu) znajduje się w większości na działce [...] , która jest własnością Gminy M. Organ przywołał art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Wskazał, że po uprawomocnieniu się nin. decyzji, inwestorzy są zobowiązani niezwłocznie przystąpić do wykonania rozbiórki ogrodzenia na działkach nr ewid. [...] ,[...] ,[...] od strony drogi gminnej nr [...] (dz. nr [...]) w m. L. , gmina M. , wybudowanego niezgodnie z ustaleniami z zarządcą drogi oraz ogrodzenia na działkach [...] i [...] od strony drogi wewnętrznej dz. nr [...] w m. L. , gmina M. ze względu na usytuowanie obiektu poza granicami działek. D.U. i A.P. wniosły od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania przez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz przepisów prawa budowlanego. Podniesiono m.in., że organ nie wziął pod uwagę skomplikowanego stanu prawnego, tj. zmian wielkości powierzchni przedmiotowej nieruchomości wskutek postępowania scaleniowego, które zostało umorzone. Zarzucono liczne nieścisłości i niedokładności. Przywołano spór sądowy o granicę z sąsiadami. Opisano kwestię jakości wody w studni. Zarzucono nieprecyzyjne określenie przedmiotu rozbiórki. Podniesiono brak dania skarżącym szansy zalegalizowania ogrodzenia przed orzeczeniem rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z 1 lipca 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 P.b., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. oraz art. 104 K.p.a., nakazał inwestorom – A.P. oraz D.U. dokonać rozbiórki części ogrodzenia położonego na działkach nr ewid. [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] w miejscowości L. , gmina M. , wybudowanego niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. uchwalonym przez Radę Gminy M. uchwałą nr [...] z dnia 20 lutego 2006 roku oraz uchwałą nr [...] z dnia 3 sierpnia 2006 roku (Dz.U. Woj. [...]), dalej "m.p.z.p." oraz ustaleniami z właściwym zarządcą drogi t.j. Gminą M. , która obejmuje: fragment ogrodzenia wraz z bramą i furtką o długości 57,60 m, biegnący równolegle do drogi gminnej nr [...] (dz. nr [...]), fragment ogrodzenia biegnący prostopadle do drogi gminnej nr [...], od strony drogi wewnętrznej dz. nr [...] w miejscowości L. , zlokalizowany w odległości mniej niż 6 m od osi drogi, fragment ogrodzenia biegnący prostopadle do drogi gminnej nr [...], usytuowany na dz. nr [...] w miejscowości L. , zlokalizowany w odległości mniej niż 6 m od osi drogi, znajdujące się zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w liniach rozgraniczających drogi gminnej [...] (dz. nr [...]). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ogrodzenie jest urządzeniem w rozumieniu P.b., ponieważ wygradza z przestrzeni obiekt budowlany, którym jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z zebranym w toku postępowania organu I instancji materiałem dowodowym ustalił, że wymaga on uzupełnienia. Postanowieniem nr [...] z dnia 11 kwietnia 2016 r. znak: [...] organ zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego o protokół oględzin ogrodzenia zrealizowanego przy ul. [...] w miejscowości L. od strony drogi gminnej (dz. ewid. nr [...]) oraz działki ewid. nr [...], wraz ze szkicem sytuacyjnym, zawierającym precyzyjne oznaczenie przebiegu ogrodzenia w terenie oraz działek, na których zostało ono wzniesione. Mając na uwadze powyższe organ I instancji w dniu 20 maja 2016 r. przeprowadził oględziny przedmiotowego ogrodzenia, sporządzając na tę okoliczność protokół wraz ze szkicem sytuacyjnym uwzględniającym lokalizację ogrodzenia, pomiary jego długości oraz odległości od osi drogi. Organ odwoławczy wskazał, że dokonał powtórnego merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta PINB znak: [...], uzupełnione o dodatkowy materiał dowodowy zgodnie z postanowieniem nr [...] z dnia 11 kwietnia 2016 r., wydanym w oparciu o przepis art. 136 K.p.a.. Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed terminem określonym w art. 9 ww. ustawy, wchodzi ona w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 34, który wchodzi w życie w dniu 1 stycznia 2016 r., wobec czego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy P.b. w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji. Organ odwoławczy uznał, że inwestorami robót budowlanych będących przedmiotem postępowania są A.P. oraz D.U. - współwłaścicielki nieruchomości obejmującej działki nr ewid. [...] ,[...] i [...] , na których w większości zrealizowano ogrodzenie będące przedmiotem postępowania. Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że inwestorzy zrealizowali ogrodzenie na działkach nr ewid. [...] ,[...] ,[...] ,[...]. Ogrodzenie to znajduje się w granicy z działką drogową nr ewid. [...] - drogą gminną i działką drogową nr [...] - stanowiącą własności gminy M. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Artykuł 51 P.b. wraz ze ściśle powiązanym z nim art. 50 P.b. regulują tryb tzw. postępowania naprawczego w sytuacjach innych, niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zdaniem organu odwoławczego D.U. 5 maja 2014 r. (winno być 5 grudnia 2014 r. – dopisek Sądu) złożyła do Starosty K. zgłoszenie dotyczące budowy ogrodzenia na działkach [...] i [...] od strony drogi gminnej [...]. Przęsła ogrodzenia miały mieć wysokość 1,70 m. Ze szkicu przedłożonego przez D.U. , jako załącznik do ww. zgłoszenia wynika, że ogrodzenie powinno być usytuowane w odległości 6 m od osi drogi, tj. zgodnie z warunkami wynikającymi z pisma Urzędu Gminy M. z dnia 5 maja 2014 r., znak: [...] . Tymczasem z ustaleń organu I instancji poczynionych podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 20 maja 2016 r. wynika, że przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane jest w odległość od 3,30 m do 3,85 m (podkreślenie Sądu) od osi drogi. Tym samym inwestor wykonał ogrodzenie w innym miejscu, niż określone zostało w zgłoszeniu przyjętym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez sprzeciwu. Organ odwoławczy podkreślił, że procedura zgłoszenia jest uproszczona i odformalizowana w stosunku do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe należy restrykcyjnie traktować zmiany wprowadzane w obiekcie budowlanym podlegającym zgłoszeniu. Organ architektoniczno-budowlany przyjmując zgłoszenie w formie wskazanej przez inwestora, z uwagi na uproszczoną formę procedury, działa w zaufaniu do inwestora, który winien wykonać zamierzenie inwestycyjne w formie dokładnie wskazanej w zgłoszeniu. Jednocześnie zważywszy na dokonanie przez inwestora skutecznego zgłoszenia budowy ogrodzenia brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do zastosowania trybu z art. 49b P.b. W przypadku określonym w art. 48 i 49b P.b. chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 P.b. tej ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji, gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku, można orzec nakaz rozbiórki. Zatem PINB zasadnie zastosował w tej sprawie tryb z art. 50-51 P.b.. Prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 P.b. organ powinien na wstępie rozważyć, czy zachodzą przesłanki wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, wskazane w art. 50 ust. 1 P.b. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, przedmiotowe roboty budowlane na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji zostały już zakończone. Tym samym brak jest przesłanek do zastosowania dyspozycji z art. 50 P.b., a dalsze postępowanie prowadzono w oparciu o art. 51 ust. 7 P.b. W art. 51 ust. 1 pkt 1-3 P.b. zostały wymienione trzy różne rodzaje decyzji administracyjnych, którymi właściwy organ nadzoru budowlanego może się posłużyć celem doprowadzenia danych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przesłanki wydania poszczególnych decyzji są różne i zależą od zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, a przez to wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Przykładem takiej sytuacji mogą być roboty budowlane, które nie spełniają określonych warunków lub norm, a w toku postępowania administracyjnego ustalono, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, niż przez rozebranie wykonanego obiektu lub jego części. Natomiast jeżeli właściwy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że istnieje możliwość doprowadzenia danego obiektu do stanu zgodnego z prawem przez wykonanie określonych czynności powinien nakazać wykonanie odpowiednich robót. Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie wskazuje na konieczność rozbiórki ogrodzenia w części znajdującej się od strony drogi gminnej [...]. Zgodnie z protokołem oględzin z 20 maja 2016 r. przedmiotowe ogrodzenie położone jest w odległości od 3,30 do 3,95 m (podkreślenie Sądu) od osi drogi gminnej. Porównanie wskazanej odległości, z położeniem linii rozgraniczających drogi wynikających z m.p.z.p. Gminy M. prowadzi do wniosku, że przedmiotowe ogrodzenie położone jest na obszarze oznaczonym symbolem KDL2. Okoliczność ta znajduje dodatkowo potwierdzenie w piśmie Urzędu Gminy M. z dnia 5 maja 2014 r., znak:[...], zgodnie z którym ogrodzenie powinno być usytuowane przynajmniej w odległości 6 m od osi drogi. Zgodnie z § 28 pkt 10 m.p.z.p. Gminy M. : Lokalizacje ogrodzeń oraz reklam dopuszcza się poza terenem ograniczonym liniami rozgraniczającymi dróg KDS, KDG, KDZ1, KDZ2, KDL1, KDL2. Zachodzi zatem niedająca się usunąć niezgodność zrealizowanego ogrodzenia z obowiązującymi postanowieniami właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W powyższym zakresie, zdaniem organu odwoławczego, zarzuty odwołania dotyczące nieprawidłowego ustalenia przez PINB stanu faktycznego w sprawie nie mogły odnieść skutku w postaci podważenia poczynionych ustaleń. Skarżące zostały bowiem zawiadomione o wszczęciu przedmiotowego postępowania i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym na półtora miesiąca przed wydaniem decyzji w sprawie, z którego to prawa nie skorzystały. W związku z tym argumenty odwołania oparte wyłącznie na niewielkich nieścisłościach w decyzji organu powiatowego oraz niepoparte innymi dowodami nie mogą zostać uznane za wiarygodne. W opinii MWINB materiał dowodowy zebrany w toku niniejszego postępowania jest wystarczającym dla ustalenia okoliczności warunkujących treść rozstrzygnięcia w zakresie części ogrodzenia zlokalizowanej na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] w miejscowości L. Organ odwoławczy powziął jednak wątpliwości dotyczące zasadności nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki części ogrodzenia położonej od strony [...]. PINB przyjął, że legalizacja tego ogrodzenia nie jest możliwa, gdyż ogrodzenie to znajduje się częściowo na działce nr ewid. [...]. Tym niemniej mapa przedłożona za pismem wójta Gminy M. z dnia 9 grudnia 2014 r., potwierdzająca przyjęty przez PINB przebieg ogrodzenia, stanowi jedynie kserokopię mapy, na której brak jest pieczęci poświadczającej jej zgodność z oryginałem przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że przedstawiony na niej przebieg granicy między działkami [...] oraz [...] [....] odbiega od tego wynikającego z mapy przedstawionej na k. [...] akt PINB, czy też z mapy znajdującej się na k. [...] akt PINB. Ponadto, na szkicu sytuacyjnym załączonym do protokołu z kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu 28 stycznia 2015 r. wyraźnie wskazano, że ogrodzenie biegnie równolegle do granicy działki ewid. nr [...] w żadnym punkcie się z nią nie stykając. Zatem twierdzenia PINB dotyczące położenia przedmiotowego ogrodzenia częściowo na działce nr ewid. [...] nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Mając na uwadze powyższe PINB winien był przed wydaniem decyzji w sprawie zweryfikować aktualny na chwilę wydawania rozstrzygnięcia stan granicy między wskazanymi działkami i w oparciu o przedmiotową granicę ustalić rzeczywisty przebieg ogrodzenia stanowiącego przedmiot postępowania. Niezależnie od powyższej okoliczności, zdaniem organu odwoławczego, mylnie przyjął PINB, że część ogrodzenia wykonana od strony dz. ewid. [...] wymagała wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. W tym zakresie organ odwoławczy dokonał analizy treści art. 30 ust 1 pkt 3 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji, zgodnie z którym zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pod względem prawnym drogi dzielą się na drogi publiczne oraz drogi wewnętrzne, przy czym przez pojęcie drogi, o której mowa w cyt. przepisie należy rozumieć wyłącznie drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 ww. ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, że przedmiotowa droga została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, a z pisma Urzędu Gminy M. z dnia 9 grudnia 2014 r. (k. [...]) wprost wynika, że działka [...] stanowi drogę wewnętrzną. Organ odwoławczy wskazał, że droga wewnętrzna nie może być również uznana za inne miejsce publiczne. Wyrażenie "inne miejsca publiczne", o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. ma charakter komplementarny w stosunku do wymienionych w pierwszej części omawianego przepisu dróg, ulic, placów i torów kolejowych. Pamiętając, że przepis ten ma charakter wyjątku, a także, że mowa w nim o innych niż drogi, ulice, place i tory kolejowe miejscach publicznych, trzeba dojść do przekonania, że jeśli ustawodawca w pierwszej części przepisu wyraźnie i wyczerpująco określił rodzaje dróg uznanych za miejsca publiczne (drogi, ulice, place), to poszukując znaczenia drugiego członu przepisu, tj. "innych miejsc publicznych", nie ma podstaw do tego, aby w pojęciu tym zamieszczać inne rodzaje dróg niż te, które wyczerpująco już zostały w przepisie wymienione. Nie ma zatem zasadniczo podstaw, aby uznać za miejsca publiczne inne rodzaje dróg niż te, które wymieniono wprost w treści omawianego przepisu. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że budowa ogrodzenia od strony dz. ewid. nr [...] nie wymagała od inwestora wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Kwestia ewentualnej lokalizacji ogrodzenia na nieruchomości gminy nie stanowi zatem podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Realizacja obiektu budowlanego na nieruchomości nie będącej własnością inwestora nie stanowi w szczególności podstawy do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 P.b. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 P.b. następuje w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Natomiast powyższa kwestia może być przedmiotem postępowania cywilnego, gdyż naruszenie granic działki sąsiedniej, skutkuje roszczeniami cywilnymi, zarówno po stronie osoby, która dokonała przekroczenia granic, jak i po stronie podmiotu, którego prawo naruszono. Zatem zasadnym jest wykonanie rozbiórki tej części ogrodzenia zlokalizowanej prostopadle do drogi gminnej nr [...], od strony drogi wewnętrznej dz. nr [...] w miejscowości [...], która usytuowana jest w odległości mniejszej niż 6 m od osi drogi. Ta część ogrodzenia, pomimo faktu, iż nie wymagała ona zgłoszenia, narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania, bowiem zlokalizowana jest w liniach rozgraniczających drogi. Organ odwoławczy wskazał, że niniejsze rozstrzygnięcie mieści się w dyspozycji normy zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na wydanie przez organ decyzji w ramach tej samej podstawy materialnoprawnej, tj. art. 51 P.b. Niniejszą decyzją nie został również naruszony art. 139, ani też art. 15 K.p.a.. D.U. i A.P. wniosły na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji PINB w całości i orzeczenie co do istoty sprawy mimo, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, art. 139 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na niekorzyść skarżących mimo, że jedynie skarżące złożyły odwołanie od decyzji PINB, art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, że część ogrodzenia na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] została wybudowana niezgodnie z m.p.z.p., w tym w szczególności, że znajduje się ono zgodnie z postanowieniami m.p.z.p. w liniach rozgraniczających drogi gminnej [...] (dz. nr [...] ), art. 8 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału. dowodowego, w szczególności na dokumentach geodezyjnych w postaci map (k. [...] ) w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszeń zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie organów administracji publicznej, art. 107 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego określenia, w jakiej części ogrodzenie ma być rozebrane, uniemożliwiające skarżącym zastosowanie się do zaskarżonej decyzji, rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 i 51 (ewentualne art. 48-49b P.b.) przez błędną wykładnię, prowadzącą do nieprawidłowego wniosku, że nie ma możliwości legalizacji zakończonej budowy ogrodzenia, która była prowadzona na podstawie zgłoszenia. W związku z powyższym skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji odbiega w swej treści od decyzji PINB, w szczególności jeżeli porówna się podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organów obydwu instancji. Wprawdzie z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ ograniczył nakaz decyzji PINB z rozbiórki całości ogrodzenia do rozbiórki trzech fragmentów ogrodzenia, jednak faktycznie rozszerzył zakres tego nakazu. Po pierwsze, nakaz objęty decyzją PINB dotyczył trzech działek tj. działki nr [...] ,[...] ,[...] , natomiast nakaz objęty zaskarżoną decyzją dotyczy czterech działek, tj. działki nr [...] ,[...] [...] oraz działki nr [...] . Tym samym, rozszerzając zakres nakazu rozbiórki o rozbiórkę na działce nr [...], organ naruszył przewidziany w art. 139 K.p.a. zakaz reformationis in peius. Po drugie, w decyzji PINB nakaz obejmował m.in. "ogrodzenie działek nr [...] i [...] od strony drogi wewnętrznej dz. nr [...] w miejscowości L. , gmina M. ze względu na wybudowanie bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz usytuowanie obiektu poza granicami w/w działek". Natomiast zaskarżona decyzja obejmuje m.in. fragment ogrodzenia biegnący prostopadle do drogi gminnej nr [...], od strony drogi wewnętrznej dz. nr [...] w miejscowości L. , zlokalizowany w odległości mniej niż 6 m od osi drogi" ze względu na wybudowanie niezgodnie z m.p.z.p. oraz ustaleniami z właściwym zarządcą drogi, tj. Gminą M. Całkowicie zmieniona została przez organ podstawa faktyczna nakazu rozbiórki w ramach orzekania o istocie sprawy w ramach wariantu rozstrzygnięcia organu odwoławczego przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem skarżących wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. Zdaniem skarżących na uwagę zasługuje, iż m.p.z.p. w § 28 ust. 10 dopuszcza lokalizację ogrodzeń poza terenem ograniczonym liniami rozgraniczającymi dróg KDS, KDG, KDZ1, KDZ2, KDL1, KDL2. Ponadto, z treści § 28 ust. 9 pkt 4 m.p.z.p. wynika, że lokalizacja ogrodzeń od strony drogi publicznej wymaga uzgodnienia z zarządcą poszczególnych kategorii dróg. Jeżeli zatem chodzi o kwestię zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to oceny wymagało, czy przedmiotowe ogrodzenie znajduje się na terenie ograniczonym liniami rozgraniczającymi dróg KDS, KDG, KDZ1, KDZ2, KDL1, KDL2. Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wiadomo, na jakiej podstawie organ stwierdził, iż usytuowanie ogrodzenia w odległości mniejszej niż 6 m od osi drogi jest tożsame z tym, że znajduje się ono na terenie ograniczonym liniami rozgraniczającymi dróg. Zważając na treść m.p.z.p. tylko położenie ogrodzenia na terenie ograniczonym liniami rozgraniczającymi dróg KDS, KDG, KDZ1, KDZ2, KDL1, KDL2 dawałoby podstawę do przyjęcia, że ta część ogrodzenia narusza przepis m.p.z.p. Zdaniem skarżących to, że z m.p.z.p. wymaga uzgodnienia lokalizacji ogrodzeń od strony drogi publicznej z zarządcą poszczególnych kategorii dróg nie oznacza automatycznie, że ewentualna niezgodność lokalizacji z lokalizacją wskazaną przez zarządcę drogi oznacza sprzeczność usytuowania ogrodzenia z m.p.z.p. W tym bowiem zakresie lokalizacja wskazana przez zarządcę drogi powinna być weryfikowana zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowo-administracyjnym. Zarzucono, że organ nie zbadał w sposób należyty zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących trwającego sporu dotyczącego przebiegu m.in. działek, na których położone jest przedmiotowe ogrodzenie, jak również skutków nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania scaleniowego. Do odwołania skarżące dołączyły dokumenty potwierdzające ich zastrzeżenia w tym zakresie, w tym również pismo Urzędu M. z dnia 24 września 2013 roku, z którego wynika, iż zachodzi konieczność wykonania geodezyjnego pomiaru wyznaczającego przebieg granic działki. W tym względzie uzupełnienie przez organ odwoławczy dowodów w sprawie jedynie przez przeprowadzenie oględzin w dniu 20 maja 2016 roku i weryfikację zarzutów skarżących dotyczących kwestii geodezyjnych, było niewystarczające i spowodowało wydanie przez organ nieprawidłowej decyzji. Według skarżących nieuzasadniona jest wykładnia, z której miało wynikać, że strona, która prowadziła budowę bez wymaganego zgłoszenia, jest w lepszej sytuacji niż osoba prowadząca budowę na podstawie stosownego zgłoszenia, poprzez przeprowadzenie postępowania naprawczego i możliwość legalizacji ogrodzenia. Jeżeli chodzi w ogóle o możliwość legalizacji przedmiotowego ogrodzenia skarżące powołują się na przedstawioną powyżej argumentację - ich zdaniem - braku podstaw do stwierdzenia, aby ogrodzenie znajdowało się w liniach rozgraniczających drogi gminnej nr [...] (dz. nr [...], a zatem, aby było zlokalizowane sprzecznie z postanowieniami m.p.z.p. Natomiast, jeśli chodzi o kwestię możliwości uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a zatem przepisów, którymi zapewne kierował się zarządca drogi wyznaczając lokalizację ogrodzenia w odległości 6 m od osi drogi, skarżące podniosły, iż zarówno przepisy 48-49b oraz art. 50 i 51 P.b. nie zawierają wyraźnych postanowień co do możliwości uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (co jest możliwe postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę). Należy zatem rozważyć, czy istnieje możliwość skorzystania z tej instytucji. Zważając na to, iż większość ogrodzeń w miejscowości L. jest usytuowana w odległości nie mniejszej niż 6 m od osi drogi, zdaniem skarżących, w ich przypadku istnieją również podstawy do ewentualnego odstępstwa w tym zakresie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie w uwzględnieniu wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Decyzje poddane kontroli Sądu naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej była ocena zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego uchylającej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję organu I instancji i orzekającej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. rozbiórkę części ogrodzenia. Sąd stwierdził, że przedstawione wyżej stanowisko organu, bez poczynienia dodatkowych ustaleń, jest przedwczesne. Przedmiotowe ogrodzenie ma kształt zbliżony do trzech boków prostokąta. Pierwsza część, od strony północnej, znajduje się na działce nr [...], prostopadle do drogi gminnej nr [...] (dz. nr [...] ). Druga część o długości 57,60 m, od strony zachodniej, wraz z bramą i furtką, biegnie po niewielkim łuku wzdłuż drogi gminnej nr [...], znajduje się na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. Trzecia część, od strony południowej, jest prostopadła do drogi gminnej nr [...] . Szczególną trudność nastręczyło organom ustalenie położenia na konkretnych działkach trzeciej części ogrodzenia, co skutkowało wadliwością ww. decyzji. Organ odwoławczy opisując przedmiot rozbiórki wymienił wszystkie trzy ww. odcinki wskazując, że rozbiórce podlega ich część znajdująca się zgodnie z postanowieniami m.p.z.p. w liniach rozgraniczających drogi gminnej [...]. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, ogrodzenie to jest urządzeniem budowlanym w myśl art. 3 pkt 9 P.b., jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym (domem), zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W sprawie organ odwoławczy niewątpliwie prawidłowo ustalił, że materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji wymagał uzupełnienia. Wobec powyższego zasadnie wydał postanowienie nr [...] z dnia 11 kwietnia 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 136 K.p.a. Należy przy tym wskazać, że uzyskany w ten sposób materiał dowodowy winien być włączony w całości do akt postępowania II instancji, a nie jak w sprawie niniejszej w części pozostawiony w aktach I instancji. Należy podkreślić, że Sąd ocenia poddane kontroli decyzje zgodnie ze stanem prawnym na chwilę ich wydania. W związku z powyższym słusznie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed terminem określonym w art. 9 ww. ustawy, wobec czego w niniejszej sprawie organ słusznie zastosował przepisy P.b. w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji. Konkretnie chodzi o art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., ustanawiający obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, w opozycji do obowiązującego obecnie (po 28 czerwca 2015 r.) przepisu ograniczającego ww. obowiązek zgłoszenia do budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Wedle ogólnej zasady, wyrażonej w art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b.. Jednym z wyjątków od przywołanej zasady jest, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b., budowa ogrodzeń. Jednakże na budowę ogrodzeń m.in. od strony dróg, w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji, wymagane było wcześniejsze dokonanie zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W świetle zastosowanego w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosownie z kolei do art. 50 ust. 1 pkt 7 P.b., który także stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego. Dlatego też nie może budzić wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mieści się w pojęciu "przepisów", o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 537/16 – orzeczenie dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Położenie linii rozgraniczających drogi, wynikających z m.p.z.p. Gminy M. , prowadzi do wniosku, że część przedmiotowego ogrodzenia położona jest na obszarze oznaczonym symbolem KDL2. Zgodnie z § 28 pkt 10 m.p.z.p. Gminy M. : Lokalizacje ogrodzeń oraz reklam dopuszcza się poza terenem ograniczonym liniami rozgraniczającymi dróg KDS, KDG, KDZ1, KDZ2, KDL1, KDL2. Stosownie zaś do § 52 pkt 4 ppkt 6 obowiązujące minimalne szerokości w liniach rozgraniczających dla dróg i ulic o symbolu KDL2 wynosi 12 m. Z powyższego wynika poprowadzenie linii rozgraniczających co najmniej 6 m po każdej stronie od osi jezdni. Należy jeszcze zwrócić uwagę na art. 81 ust. 1 pkt 1 P.b., stosownie do którego jednym z podstawowych obowiązków zarówno organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organów nadzoru budowlanego, jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach którego istnieje możliwość wpływania na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli terenów objętych ustaleniami planu miejscowego nie jest nieograniczony, bowiem art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje obligatoryjną i fakultatywną treść planu. Jedną z obowiązkowo podlegających określeniu w nim kwestii są szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W niniejszej sprawie szczególne znaczenie ma, że rozbiórka, jako środek bardzo dolegliwy w swych skutkach, może mieć zastosowanie tylko w niebudzących wątpliwości sytuacjach, a zatem w postępowaniu, w którym podjęto wszelkie niezbędne ustalenia w tym zakresie. W niniejszej sprawie, która dotyczy niezgodności zrealizowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne było niebudzące wątpliwości ustalenie wszystkich istotnych okoliczności dotyczących zakresu inwestycji i granic działek, na których została przeprowadzona. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się bowiem z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 7 K.p.a., jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.). Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy należy wskazać, że sposób prowadzenia postępowania przez organy, a w konsekwencji jego rezultaty znajdujące odzwierciedlenie w sentencji decyzji i jej uzasadnieniu, narusza przywołane przepisy. Organ odwoławczy zasadnie wytknął organowi I instancji, że jego twierdzenia dotyczące położenia przedmiotowego ogrodzenia częściowo na działce nr ewid. [...] nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Mimo tego, z uzasadnienia decyzji II instancji nie wynika, by organ odwoławczy zweryfikował w sposób jednoznaczny aktualny na chwilę wydawania rozstrzygnięcia stan granicy między działkami nr [...] ,[...], a [...] i rzeczywistego przebiegu ogrodzenia względem tej granicy. Powyższe skutkowało nieuprawnionym w kontekście uzasadnienia decyzji zawarciem w jej sentencji oznaczenia działki nr [...] jako umiejscowienia przedmiotu rozbiórki. Zarzut skargi naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. mimo, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, Sąd uznaje za niezasadny. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny - merytoryczny, a nie kasacyjny. Tylko stwierdzenie wystąpienia wyraźnych przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. (znaczne braki w materiale dowodowym) uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. W sprawie niniejszej zasadnicze, ogólnie zakreślone okoliczności stanu faktycznego, nie budziły wątpliwości. Konieczne było natomiast, szczególnie z uwagi na przedmiot sprawy – rozbiórkę, precyzyjne i skrupulatne ustalenie detali sprawy, zarówno w zakresie położenia ogrodzenia (wskazanie nr działek), jak i granic tych działek. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie orzekał wskazując nową podstawę faktyczną nakazu rozbiórki. Podobnie jak organ I instancji stwierdził on, że inwestycja znajduje się w liniach rozgraniczających drogi gminnej [....] określonych w m.p.z.p. Należy przy tym przyznać skarżącym rację, że fakt, iż m.p.z.p. wymaga uzgodnienia lokalizacji ogrodzeń od strony drogi publicznej z zarządcą poszczególnych kategorii dróg (§ 28 pkt 9 ppkt 4) nie oznacza automatycznie, że ewentualna niezgodność lokalizacji z lokalizacją wskazaną przez zarządcę drogi oznacza sprzeczność usytuowania ogrodzenia z m.p.z.p. W tym bowiem zakresie lokalizacja wskazana przez zarządcę drogi powinna być weryfikowana w postępowaniu administracyjnym. Taką weryfikację organ odwoławczy przeprowadził. Również zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na niekorzyść skarżących należy uznać za chybiony. Decyzją II instancji organ nakazał bowiem rozbiórkę jedynie części ogrodzenia objętego decyzją organu I instancji. Różnica w oznaczeniu działek, na których położone jest podlegające rozbiórce ogrodzenie, nie zmienia bowiem przedmiotu sprawy, a jak wskazano wyżej, wynika z niewystarczająco precyzyjnego ustalenia granic pomiędzy działką nr [...] ,[...] , a [...]. Zupełnie nietrafny był zarzut błędnego przyjęcia przez organ, że część ogrodzenia została wybudowana niezgodnie z m.p.z.p., w liniach rozgraniczających drogi gminnej [...] (dz. nr [...] ). Zarówno bowiem z części tekstowej planu (§ 52 pkt 3 ppkt 6), jak i z części graficznej (w skali 1:5000), wynika spójnie, że linie rozgraniczające drogi nr [...] poprowadzone są 6 m od osi jezdni. Należy tu podkreślić, że skarżące nie kwestionują położenia ogrodzenia w odległości naruszającej zarówno uzgodnienie zarządcy drogi, jak i załączony przez nie do zgłoszenia szkic, gdzie same wskazały jako zamierzoną odległość 6 m. Zasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia art. 8, art. 80 i art. 107 K.p.a., w szczególności w zakresie naruszenia zasady zaufania do organów administracji. Sąd podziela sformułowane przez organ wywody dotyczące wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. Zatem należąca do gminy działka nr [...] , opisywana jako droga wewnętrzna, słusznie nie została uznana za drogę, ani inne miejsce publiczne w rozumieniu tego przepisu. W konsekwencji organ słusznie stwierdził, że budowa ogrodzenia od strony dz. ewid. nr [...] nie wymagała od inwestora wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ewentualne naruszenie granicy może być zaś przedmiotem postępowania cywilnego. Na marginesie Sąd stwierdza, że wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, zbyteczne jest szersze odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wypada jedynie stwierdzić, że organ zaproponował prawidłową wykładnię art. 50 i 51 P.b. Wbrew twierdzeniom skargi, wykładnia ta nie prowadzi do wniosku, że nie ma możliwości legalizacji zakończonej budowy ogrodzenia, która była prowadzona na podstawie zgłoszenia, a jedynie, że nie ma możliwości zalegalizowania budowy ogrodzenia sprzecznej z ustaleniami m.p.z.p. (w miejscu zakazu zabudowy). Sąd podziela przedstawiony przez skarżące pogląd o możliwości stosowania instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego projektu budowlanego. W sprawie niniejszej nie ma to jednak żadnego znaczenia, bowiem prawo nie przewiduje instytucji odstępstwa od zakazu zabudowy ustanowionej przez m.p.z.p.. W sprawie nie może mieć też znaczenia, że ogrodzenia w miejscowości L. usytuowane są w odległości mniejszej niż 6 m od osi drogi, bowiem przepisy m.p.z.p. dotyczą nowych ogrodzeń, a nie istniejących w chwili uchwalenia planu. Organy nie wzięły również pod uwagę, że zgłoszenie nie dotyczyło działki nr [...] . W świetle jednak naruszenia inwestycją przepisów m.p.z.p. ten brak zgłoszenia (wymaganego ówczesnymi przepisami) nie ma doniosłości dla konsekwencji samowoli. Podsumowując należy wskazać, że organy prowadziły postępowanie zakończone decyzją o rozbiórce niewystarczająco rzetelnie. W uzasadnieniach decyzji znajdują się liczne nieścisłości (np. co do odległości ogrodzenia od osi jezdni, granicy działek, daty zgłoszenia). Część akt sprawy jest nieponumerowana, a uzasadnienie decyzji organu II instancji kończy się urwanym zdaniem. To wszystko narusza dodatkowo zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.), będącą jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wnikliwej oceny stanu faktycznego i prawnego w sprawie, rzetelnie motywując w uzasadnieniu decyzji przyjęte ustalenia. W szczególności organ ustali, na jakich działkach rzeczywiście znajduje się przedmiotowe ogrodzenie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się konieczne. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.