II SA/Kr 1037/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. M.C. sprawy ze skargi E.P. na decyzję Wojewody [....] z dnia 7 czerwca 2013 r. nr [....] w przedmiocie zwrotu działki skargę oddala Uzasadnienie: Pismem z dnia 5 września 1995 r. K.M. i Z.S. wystąpiły do Urzędu Rejonowego w K. z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1574 ha, poł. w obr. [...] , m. K. Pismami z dnia 3 czerwca 2002 r. i 9 września 2003 r. Z.S. i K.M . ponownie wystąpiły o zwrot przedmiotowej nieruchomości, kierując swoje wnioski do Urzędu Miasta K. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. ([...] Wojewoda wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy zwrotu działki nr [...] obr. [...] w K. wszczętej z wniosku K.M. i Z.S. Decyzją z dnia 3 czerwca 2004 r. ( [...] ) na podstawie art. 136 ust. 3, art. 216, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] Decyzją z dnia 2 sierpnia 2004 r. ([...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia 3 czerwca 2004 r. Wyrokiem z dnia 30 marca 2007 r. (Sygn. akt II SA/Kr 1146/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia 3 czerwca 2004 r., oraz uchylił postanowienie Wojewody z dnia 29 grudnia 2003 r. nr [...] wskazując na naruszenie przepisów o właściwości w postępowaniu administracyjnym. WSA przyjął, że w sprawie decyzja wydana została przez organ niewłaściwy. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r. (Sygn. akt I OSK 348/08) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości w postępowaniu administracyjnym, ponieważ Gmina K. jako aktualny właściciel działki nr [...] , jest stroną w niniejszym postępowaniu, tak więc powinna podlegać wyłączeniu, zgodnie z art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (Sygn. akt II SA/Kr 592/09) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczyły braku w aktach sprawy decyzji Starosty K. z dnia 3 czerwca 2004 r. (nr[...] ), decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji "ul. [...] przedsięwzięcie" z dnia 29 czerwca 1986 r. nr [...] , oraz braku projektu podziału, który został zatwierdzony decyzją z dnia 13 sierpnia 1986 r. nr [...] Ponadto w opinii Sądu brak było jednoznacznych ustaleń odnośnie poprzedniego właściciela działki nr [...] jako że odszkodowanie za grunt tj. działkę nr [...] otrzymała Z. P. , natomiast odszkodowanie za składniki budowlane znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z decyzją z dnia 8 sierpnia 1988 r., otrzymali: Z.P. i B.M. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił jednocześnie uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się tylko fragment orzeczenia o odszkodowaniu za grunt, tak więc nie sposób ustalić organu wydającego, numeru i daty tego orzeczenia. Ponadto nakazał sąd wyjaśnić czy B.M. posiadał w dacie wywłaszczenia jakiekolwiek uprawnienia w stosunku do gruntu lub budynku znajdującego się na działce objętej postępowaniem o zwrot. Decyzją z dnia 22 czerwca 2012 r. ([...] ) na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140, 142 oraz art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 102 z 2010 r., póz. 651 z późn. zm.) Starosta K. orzekł o zwrocie działki nr [...] na rzecz K.M. c. Z. i A. w ½ części, E.P. c. Z. i C. w ¼ części i E.C. c. Z. i C. w ¼ części. Organ I instancji podał co następuje: Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w K. sygn. akt [...] z dnia 9 stycznia 2001 r. spadek po zmarłej dnia 7 września 1991 r. w K. Z.P. nabyły: Z. S. i K.M po ½ części. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. –P. w K. Wydział I Cywilny z dnia 22 lutego 2005 r. Sygn. akt [...] spadek po Z.S. nabyły E.C. i E. P. Spadkobierczynie złożyły też oświadczenie o przyłączeniu się do postępowania o zwrot działki nr [...] . Do akt włączono decyzję Architekta Dzielnicowego Urzędu Dzielnicowego K,- P. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego[...] ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji "ul. [...] przedsięwzięcie" z dnia 24 czerwca 1986 r. nr[...] ; plan realizacyjny ul. [...] przedsięwzięcie, zatwierdzony decyzją z dnia 24 czerwca 1986 r.; decyzję z dnia 2 grudnia 1987 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia 13 sierpnia 1986 r. nr [...] części nieruchomości wchodzące w skład projektowanej ul. [...] przedsięwzięcie położone w K. b. gm. kat. K. P. , obr.[...] . (na mocy której przyznano Z. P. odszkodowanie za grunt tj. za działkę nr [...] o pow. 1574 m pół. w obr, [...] m. K. w kwocie 814 438 zł.); decyzją Kierownika Urzędu Dzielnicowego K.- P. z dnia 8 sierpnia 1988 r. nr [...] o odszkodowaniu za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji z dnia 13 sierpnia 1986 r. nr [...] na cele budowy ul. [...] oraz o odszkodowaniu za składniki roślinne i budowlane znajdujące się na przejętych działkach (którą ustalono też na rzecz Z.. P. i B.M. odszkodowanie za składniki budowlane znajdujące się na wywłaszczonej działce nr [...] w kwocie 2 972 253 zł, w tym w kwocie 2 632 669 zł dla Z. P. i w kwocie 339 584 zł dla B. M. ). Na podstawie kopii z Iwh [...] b. gm. kat. K. ustalono, iż właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , z której powstała następnie m.in. działka nr [...] , był A. P. Wnioskowana do zwrotu działka nr [...] przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego K-P. z dnia 13 sierpnia 1986 r. nr[...] , wydanej w trybie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzja ta zatwierdzała projekt podziału m.in. działki nr [...] na działki: nr [...] , nr [...] i nr [...] , zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego K. –P. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji "ul. [...] przedsięwzięcie" z dnia 24 czerwca 1986 r. Decyzja z dnia 13 sierpnia 1986 r. została utrzymana w mocy decyzją Urzędu Miasta K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 29 października 1986 r. ( [...] W oparciu o mapę uzupełniającą planu podziału działek - wykaz z dnia 6 sierpnia 1986 r. ustalono, iż działka nr [...] uległa podziałowi na działki: nr [...] , nr [...] i [...] . Jako właściciele przedmiotowej nieruchomości zostali wpisani: A. P. i Z.P. . Z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. z dnia 3 grudnia 1997 r. Sygn. akt [...] wynika z kolei, że A.P. zmarł dnia 12 maja 1979 r., a spadek po nim nabyli: żona Z.P. i dzieci Z.S. i K.M. . Natomiast z elaboratu szacunkowego składników budowlanych na nieruchomościach przeznaczonych do wywłaszczenia pod ul. [...] przedsięwzięcie wynika, że ustalone w decyzji z dnia 8 sierpnia 1988 r. nr [...] odszkodowanie za składniki budowlane na działce nr [...] przyznano Z. P. w kwocie 2 632 669 zł za budynek gospodarczy, przyłącz dachowy, podjazd betonowy, ogrodzenie boczne z siatki i zasiek, gnojowisko, oraz B.M. w kwocie 339 584 zł z tytułu wykonania robót adaptacyjnych części budynku gospodarczego, stanowiącego własność A. P, , na warsztat stolarski (szopa na szlifierkę, przeróbki w budynku gospodarczym, magazyn). Obecnie teren działki [...] stanowi zagospodarowaną posesję, używaną przez mieszkańców z posesji nr [...] tj. jedną z wnioskodawczyń niniejszego postępowania – K. M. . Na działce znajdują się: ogródek przydomowy, oczko wodne, częściowo stodoła murowano-drewniana pokryta dachówką, istniejąca w dacie wywłaszczenia, ogrodzenie wykonane z prętów stalowych na podmurówce, taras wybetonowany stanowiący część domu oznaczonego nr [...] , płotek stalowy, gołębniki , krzewy i kwiaty ozdobne, kojec dla psów i kurniki, skład drewna, plac na którym parkują samochody i kolejne ogrodzenie stalowe. Granica zachodnia działki nie jest widoczna w terenie. Granica południowa działki biegnie równolegle do ogrodzenia wchodzącego w teren przedmiotowej nieruchomości, w niewielkiej części przecina pawilon gospodarczy i nie jest widoczna w terenie. Granica wschodnia działki biegnie częściowo po ogrodzeniu przedmiotowej nieruchomości, a w pozostałym zakresie w niewielkiej odległości od tego ogrodzenia. Granica północna działki nie jest widoczna w terenie i przebiega przez taras nieruchomości oznaczonej nr [...] oraz przecina stodołę, biegnąc dalej aż do ogrodzenia od strony granicy wschodniej. Z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 10 sierpnia 2011 r. wynika, że działka nr [...] wchodzi częściowo w pas drogowy ul. [...] która nie jest zaliczana do żadnej kategorii dróg publicznych i stanowi drogę wewnętrzną. Na odcinku znajdującym się w granicach działki nr [...] jest to droga ziemna, co potwierdzają zdjęcia wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. M.S. , załączone do elaboratu szacunkowego z dnia 20 kwietnia 2012 r. Decyzją z dnia 24 czerwca 1986 r. zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji p.n.: ulica [...]przedsięwzięcie (ulica wraz z uzbrojeniem i placami składowymi tymczasowymi). W ramach II przedsięwzięcia - w zakresie uzbrojenia terenu miał zostać zrealizowany kolektor R9A-R9B magistrala wodociągowa 0 800, z wyłączeniem odcinka poza pasem drogowym ulicy, a ponadto łącznik drogowy na odcinku od [...] do ulicy [...] ") i place składowe czasowe. Analiza planu realizacyjnego inwestycji "wykazała, iż planowana budowa ul. [...] obejmowała swym zasięgiem całą działkę nr [...] . Znajdujący się na przedmiotowej działce budynek gospodarczy (stodoła) przeznaczony został do wyburzenia. Kolektor R9A-R9B magistrali wodociągowej 0,800 wraz ze studzienkami kanalizacyjnymi miał zostać wybudowany w środkowej części planowanej ulicy [...] Ponadto na planie realizacyjnym naniesiono planowany wodociąg do węzła 29 a, ujęty w I przedsięwzięciu, który miał przebiegać pod planowaną ulicą [...] m.in. przez działkę nr [...] podobnie jak ww. kolektor magistrali wodociągowej. Decyzją Urzędu Dzielnicowego K. –P. z dnia 12 sierpnia 1986 r. nr [...] udzielono pozwolenia na budowę, zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia 24 czerwca 1986 r., obejmującym inwestycję Kolektor R9A-R9B – [...] przedsięwzięcie. W ramach planowanej inwestycji w granicach działki nr [...] miały zostać wykonane następujące elementy infrastruktury: jezdnia wraz z chodnikami po obu stronach ulicy, pasy izolacyjne oddzielające chodniki od ulicy, skarpy drogowe oraz w ramach uzbrojenia podziemnego kolektor R9A-R9B magistrali wodociągowej 0 800 przebiegający w środkowej części planowanej ulicy i wodociąg do węzła 21 a, ujęty w I przedsięwzięciu. Decyzją z dnia 24 czerwca 1986 r. została uchylona decyzja z dnia 14 czerwca 1988 r. ([...] ). Decyzją z dnia 11 października 1988 r. ( [...] ) zatwierdzono plan realizacyjny usytuowania pasa drogowego ul.[...] w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w brzmieniu nie naruszającym ustaleń co do zajęcia gruntu na cele pasa drogowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Urzędu Miasta K. Wydział Planowania Przestrzennego z dnia 13 maja 1989 r. Działka [...] do dnia dzisiejszego, podobnie jak działki sąsiednie znajdujące się w rejonie ulicy [...] nie została wykorzystana pod budowę ul. [...] od budowy której odstąpiono w tym terenie, pomimo przygotowania pełnej dokumentacji projektowej. Przeznaczony na planie realizacyjnym do rozbiórki budynek gospodarczy (stodoła), usytuowany w miejscu gdzie miała przebiegać jezdnia i chodnik, do dnia dzisiejszego znajduje się na przedmiotowej nieruchomości. W ramach planowanej inwestycji drogowej "ul. [...] ", pomimo niezrealizowania celu głównego jakim było wybudowanie ul. [...] został zrealizowany na działce nr [...] oraz na działkach sąsiednich kolektor R9A-R9B magistrali wodociągowej 0 800, który zgodnie z pismem Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K. z dnia 9 czerwca 2011 r. stanowi aktualnie kanał sanitarny 0 800. Ponadto, na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowana jest sieć wodociągowa 0 400 stalowa, wykonana w ramach inwestycji "budowa ul. [...] ". Jak wynika z planu realizacyjnego dla ul. K[...] zatwierdzonego decyzją z dnia 24 czerwca 1986 r. obie inwestycje wodociągowe na odcinku przebiegającym przez działkę nr 175/ zostały wykonane zgodnie z zaprojektowanym na przedmiotowym planie ich położeniem. Wydzielenie działek pod budowę ulicy [...] oraz wykonanie uzbrojenia wodociągowo-kanalizacyjnego m.in. na działce nr [...] nie może stanowić o zrealizowaniu celu głównego wywłaszczenia tj. wybudowania ul. [...] na przedmiotowej nieruchomości . Aktualny stan prawny działki nr [...] która zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr [...] stanowi własność Gminy K. , nie stanowi przeszkody do wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Stosownie do treści art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzeczenie o zwrocie nieruchomości pociąga za sobą obowiązek zwrotu uprzednio ustalonego odszkodowania. W związku z tym ustalono, że decyzją z dnia 2 grudnia 1987 r. orzeczono odszkodowanie za grunt tj. przejętą na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] na rzecz Z. P. w kwocie 814 438 zł. Uzupełnieniem tej decyzji była decyzja Urzędu Dzielnicowego K. –P. z dnia 8 sierpnia 1988 r. na mocy której ustalono na rzecz Z.P. odszkodowanie za składniki budowlane znajdujące się na wywłaszczonej działce nr [...] poł. w obr. [...] w kwocie 2 632 669 zł. W niniejszej sprawie do waloryzacji przyjęto kwoty: 814 438 zł, w celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt i 2 632 669 zł, w celu ustalenia odszkodowania za przejęte składniki budowlane. Powyższe kwoty zostały zwaloryzowane zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wynoszą odpowiednio: 44 592,40 zł i 99 005,85 zł (143 598,25 zł). Na skutek poczynionych nakładów na działce nr [....] po dacie wywłaszczenia tj. poprzez wykonanie uzbrojenia terenu w sieć wodociągową Ø 400 i sieć kanalizacyjną Ø 800, jej wartość uległa zmniejszeniu o kwotę w wysokości 165 224,00zł. Obniżenie wartości wynika z faktu, iż wykonane po dacie wywłaszczenia: sieć wodociągowa i sieć kanalizacyjna, zlokalizowane w środkowej części wyłączają z zabudowy pas szerokości ok. 20 m, a zatem przedmiotowa działka traci w znaczącym stopniu swój podstawowy atut, jakim jest możliwość wybudowania na niej obiektu budowlanego np. domu mieszkalnego w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej, zlokalizowanej na działkach sąsiednich. Zgodnie z ww. art. 140 ust. 4 ww. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczony grunt i składniki budowlane tj. 143 598,25 zł została pomniejszona o kwotę 165 224,00 zł, równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu. Ponieważ kwota obniżenia wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi przewyższa kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, zwrot działki nr [...] na rzecz spadkobierczyń poprzedniej właścicielki następuje bez dokonywania rozliczeń finansowych. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta K. Podniósł, że z decyzji organu I instancji wynika, że cel określony w decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –P. z dnia 24 czerwca 1986 r. polegający na budowie kolektora R9A-R9B magistrali wodociągowej o średnicy 800 został zrealizowany. Starosta K. błędnie przyjął, iż zgodnie z decyzją Naczelnika Dzielnicy K. –P. z dnia 24 czerwca 1986 r. nr [...] inwestycja nią objęta miała polegać na budowie ulicy [...] Realizacja kolektora R9A-R9B magistrali wodociągowej o średnicy 800 nie stanowi warunku niezbędnego do wybudowania drogi, jak również wybudowanie odcinka drogi nie wymaga realizacji kolektora wodociągowego, obie inwestycje nie są dla siebie nawzajem niezbędne tzn. mogą być realizowane niezależnie od siebie. Nazwa "ulica K. " nie może być rozumiana w sposób dosłowny jako realizacja inwestycji drogowej tylko jako zakres prac budowlanych, które mają zostać podjęte w związku z realizacją tej inwestycji. Za taką a nie inną interpretacją przemawia również sformułowanie zawarte w w/w decyzji inwestycja "pod nazwą ulica K. " a nie budowa ulicy K. Kolejnym argumentem przemawiającym za nieprawidłowym określeniem celu wywłaszczenia jako budowa ulicy K. jest podzielenie inwestycji w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny "pod nazwą ulica K. " na II przedsięwzięcia i bardzo dokładne określenie przez organ wydający decyzję na czym drugie przedsięwzięcie ma polegać. Nadto realizacja kolektora R9A-R9B magistrali wodociągowej jest ujęta jako II przedsięwzięcie "w zakresie uzbrojenia terenu", a w treści decyzji nie znajduje się żadna wzmianka dająca podstawę do uznania kolektora za element drogi (ulicy. [...] . Nadto kolektor podobnie jak łącznik drogowy oraz place składowe został w sposób precyzyjny wymieniony w decyzji. Można więc uznać, iż organ wydający decyzję z dnia 24.06.1986 r. nr [...] w sposób precyzyjny i jednoznaczny określił zakres przedmiotowy II przedsięwzięcia. W tym zakresie nie znalazła się budowa obiektu budowlanego w postaci drogi (ulicy) [...] dlatego też nie było możliwe zrealizowanie budowy ulicy na działce nr [...] skoro na niej miało być realizowane przedsięwzięcie nr II O tym, czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Cel wywłaszczenia nie może być domniemywany ani interpretowany w sposób dorozumiany. Trudno więc uznać, iż cel wywłaszczenia - budowa drogi (ulicy) K. został określony przez Starostę w sposób ścisły i precyzyjny, skoro zakres II przedsięwzięcia nie przewidywał prac budowlanych obejmujących budowę drogi. Decyzją z dnia 7 czerwca 2013 r. [...] na podstawie art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty K. . Organ odwoławczy podał co następuje: Kwestią podlegającą weryfikacji organu prowadzącego postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w pierwszej kolejności jest ocena czy podmiot występujący z wnioskiem o zwrot nieruchomości posiada legitymację procesową do wystąpienia z takim wnioskiem. W treści zaskarżonej decyzji organ I instancji ustalił, że właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , z której powstała następnie m.in. działka nr [...] , był A. P. . W trakcie postępowania wywłaszczeniowego A. P. już nie żył, a jako właściciela tej nieruchomości wskazywano wyłącznie Z. P. , która również otrzymała odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Spadek po A. P. nabyli: żona Z. P. i dzieci Z. S. i K. M. . Organ I instancji ustalając natomiast spadkobierców po zmarłej Z. P. oparł się na postanowieniu Sadu Rejonowego dla [...] w K [...] z dnia 9 stycznia 2001 r. zgodnie z którym spadek po zmarłej dnia 7 września 1991 r. Z. P. nabyły na podstawie testamentu własnoręcznego: Z. S. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. –P. w K. z dnia 22 lutego 2005 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej nabyły córki E. C. i E. P. po 1/2 części) i K.M. po 1/2 części. Mając na uwadze powyższe organ I instancji przyjął, iż osobami posiadającymi legitymację procesową w zakresie zwrotu przedmiotowej nieruchomości są K. M. , E. P. i E. C.. Tymczasem jako uzupełnienie wniesionego odwołania od zaskarżonej decyzji Gmina K. dołączyła do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia 15 kwietnia 1992 r. sygn akt [...] zgodnie z którym spadek po zmarłej Z.P. na podstawie ustawy nabył w całości wraz z gospodarstwem rolnym M.W. (zmarł w dniu 29 września 1992 r. - akt zgonu: [...] Pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. Sąd Rejonowy dla K. –P. w K. I Wydział Cywilny poinformował, że aktualnie w obrocie prawnym znajdują się dwa w/w prawomocne postanowienia spadkowe po spadkodawczyni Z. P. zmarłej dnia 7 września 1991 roku, a w celu wyeliminowania tej nieprawidłowości każdy podmiot mający w tym interes prawny może złożyć skargę o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, natomiast brak jest podstaw prawnych do wszczęcia tego rodzaju postępowania z urzędu. Starosta K. nieprawidłowo ustalił krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Co prawda organ I instancji o istnieniu postanowienia z dnia 15 kwietnia 1992 r. [...] dowiedział się już po wydaniu decyzji to jednak to na organie administracyjnym, prowadzącym postępowanie, spoczywa obowiązek podejmowania odpowiednich czynności prawnych celem pełnego zgromadzenia materiału dowodowego. Organ I instancji powinien zatem jednoznacznie ustalić kto był właścicielem wywłaszczonej nieruchomości na dzień wywłaszczenia tj. czy była nim Z. P. czy też spadkobiercy A. P. a następnie podjąć stosowne czynności procesowe celem prawidłowego ustalenia spadkobierców po zmarłej Z. P. Organ I instancji nie zrealizował też zalecenia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn akt II SA/Kr 592/09 w którym podniesiono, że w "materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy brak jest jednak powołanej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, a przede wszystkim brak jest projektu podziału, który został zatwierdzony decyzją z dnia 13 sierpnia 1986 r. W treści tejże decyzji nie wskazuje się numerów działek, które podlegają podziałowi, tak więc na podstawie tego dokumentu nie można stwierdzić, czy odnosi się on do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot". Co prawda w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji pozyskał do akt decyzję o zatwierdzeniu w/w planu realizacyjnego ale brak jest projektu podziału, który został zatwierdzony decyzją z dnia 13 sierpnia 1986 r. Zarzuty odwołania kwestionujące prawidłowość ustalenia przez organ I instancji przesłanek zbędności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 137 ugn należy uznać za nieuzasadnione. Przy założeniu, iż celem wywłaszczenia byłaby wyłącznie realizacja kolektora, decyzja wywłaszczeniowa nie musiałaby wskazywać na cel wywłaszczenia jako inwestycja pn. " ul. [...] przedsięwzięcie", lecz po prostu "budowa kolektora magistrali wodociągowej R9A-R9 O 800". Ze względu zatem na fakt, iż nie zrealizowano celu głównego wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości polegającego na wybudowania ul. [...] należało uznać, iż w stosunku do działki nr [...] zaistniała przesłanka zbędności w rozumieniu art. 137 ugn. Jako uzasadniony należy więc ocenić pogląd mówiący, iż realizację niezbędnej infrastruktury technicznej, np. ciągów czy sieci przesyłających wodę jak również budowę kanalizacji można co do zasady uznać za realizację celu wywłaszczenia jednak o tyle, o ile zrealizowana została główna jego część. Nie można natomiast twierdzić, iż zrealizowanie samych tylko urządzeń potrzebnych do prawidłowego korzystania z danej - stanowiącej cel wywłaszczenia infrastruktury, jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Prawidłowość ustalenia kwot zwaloryzowanego odszkodowania jak i różnicy wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu, o którą zostało pomniejszone zwracane przez wnioskodawczynię zwaloryzowane odszkodowanie, budzi poważne wątpliwości. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien mieć na uwadze, iż zwrot wywłaszczonej nieruchomości implikuje obowiązek zwrotu wypłaconego za nią zwaloryzowanego na dzień zwrotu odszkodowania. Natomiast wysokość przyjmowanej do waloryzacji kwoty zwracanego przez wnioskodawców odszkodowania, następuje w części dotyczącej faktycznie zwracanych obecnie "składników" ówczesnego odszkodowania. Organ I instancji do ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości przyjął wysokość odszkodowania otrzymanego za wszystkie składniki budowlane znajdujące się na wywłaszczonej działce przyznane Z. P. natomiast nie ustalono czy wszystkie te składniki budowlane podlegają obecnie zwrotowi. Organ ten nie dokonał więc należytych ustaleń w zakresie określenia rzeczywistych ilości zwracanych obecnie składników nieruchomości, za które otrzymano odszkodowanie i do zwrotu którego należałoby zobowiązać obecnie wnioskodawców. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien również uwzględnić kształtujące się orzecznictwo sądowe w zakresie nakładów poczynionych na zwracanej po wywłaszczeniu nieruchomości, które uwzględniane są przy dokonywaniu rozliczeń finansowych w związku z orzeczonym zwrotem. Na powyższe rozstrzygnięcie E. P, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i niezgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podniosła skarżąca, że celem wywłaszczenia była sama droga-ulica [...] Powołując się natomiast na postanowienie Sądu Wojewódzkiego z dnia 3 grudnia 1997 r. sygn. akt [...] podała, że w dniu wywłaszczenia właścicielami działki nr [...] byli Z. P. z domu W. a oraz K.M. i Z.S. po 1/3 części W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy słusznie wskazał, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winien pochodzić od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, lub ich spadkobierców. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą żądać poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Konstrukcja ta związana jest z faktem, że zwrotowi podlega nieruchomość, a nie udziały w jej współwłasności. Sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest kontynuacją sprawy o wywłaszczenie. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, której przepisami organ jest związany, instytucję zwrotu nieruchomości reguluje odrębnie, samodzielnie określa wszystkie wymagane przesłanki i tryb postępowania. Dla różnorodnych sytuacji, w wyniku których doszło do odjęcia prawa własności nieruchomości "w trybie wywłaszczenia", ustawa przewiduje jeden model sprawy o zwrot i jeden tryb postępowania w takiej sprawie. Roszczenie o zwrot nie jest uprawnieniem li tylko procesowym. W ramach tego postępowania o zwrot nieruchomości organ zobowiązany jest do zbadania wszystkich materialnoprawnych przesłanek uzasadniających żądanie. Jedną z tych przesłanek jest, przysługujący łącznie wnioskującym hipotetyczny, wypełniający całość, tytuł prawny do nieruchomości. Ustalenie zatem kręgu osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości nie jest tylko kwestią ustalenia kręgu osób zainteresowanych w rozumieniu art. 28 kpa, lecz kwestią spełniania określonej przepisem prawa materialnego przesłanki zwrotu. W istocie ustalenie pełnego kręgu osób, których tylko łączne uprawnienia składają się na skuteczne prawo żądania zwrotu nieruchomości, jest ustaleniem potencjalnego "nowego" wnioskodawcy, a nie ustaleniem kręgu osób, których interesu dotyczy toczące się z wniosku niektórych tylko uprawnionych, postępowanie. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że postępowanie w pierwszej instancji dotknięte jest istotną wadą. Oceny tej nie zmienia to, że okoliczność ją uzasadniająca ujawniona została dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Jak się bowiem okazało, w sprawie nie została wyjaśniona kwestia zasadnicza, a mianowicie nie ustalono prawidłowo kręgu osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości. Dokonanie zaś prawidłowych ustaleń w tej mierze na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe, bo mogłoby doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W kompetencjach organu administracji nie mieści się weryfikowanie orzeczeń sądów powszechnych. Skoro więc w obrocie prawnym funkcjonują dwa prawomocne (i zasadniczo różniące się treścią) postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. P. , to wydanie prawidłowej decyzji o zwrocie nieruchomości nie jest możliwe. Organ administracji nie może dokonać wyboru jednego z tych postanowień jako miarodajnego dla ustalenia kręgu osób uprawnionych, a więc dla ustalenia istnienia jednej z materialnoprawnych przesłanek zwrotu. Powyższa sytuacja uregulowana może być tylko i wyłącznie w drodze odpowiedniego postępowania cywilnego, do wszczęcia którego niewątpliwie uprawniona jest skarżąca. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości możliwe więc będzie dopiero po wyeliminowaniu jednego z w/w postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku. To bowiem pozwoli na ustalenie kręgu osób uprawnionych do żądania zwrotu i zarazem kręgu stron postępowania. Jest zaś oczywiste, że organ każdej stronie, niezależnie od tego, na jakim etapie postępowania jej uprawnienie zostanie ujawnione, musi zapewnić pełnię praw procesowych. Do nich należy możliwość składania wniosków dowodowych, kwestionowania dowodów, prezentowania własnego stanowiska. W rozpoznawanej sprawie zagwarantowanie tych uprawnień jest konieczne zwłaszcza w świetle poczynionych przez organ odwoławczy uwag co do operatu szacunkowego i metody jego sporządzenia. Opisane okoliczności w zupełności uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Krytycznie jedynie odnieść należy się do tego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym wskazano na potrzebę uwzględnienia "kształtującego się orzecznictwa sądowego w zakresie nakładów poczynionych na zwracanej po wywłaszczeniu nieruchomości" i wskazano jako miarodajne w tej mierze orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale nie wyjaśniono przy tym, w jaki sposób pogląd dotyczący nakładów zwiększających wartość nieruchomości miałby zostać odniesiony do nakładów wartość tę zmniejszających. Ta wada uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie ma jednak wpływu na ostateczny wynik sądowej jej kontroli. Skoro więc zaskarżona decyzja nie narusza w sposób istotny prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.