II SA/Kr 1038/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 maja 2024 r., znak:WS-VI.7536.1.15.2024.AS w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego P. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1038/24 UZASADNIENIE Starosta [...] – decyzją z dnia 24 stycznia 2024 r., znak: [...], wydaną m.in. na podstawie art. 124 ust. 1a w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), której nadał rygor natychmiastowej wykonalności – udzielił P. w W. – w związku z realizacją inwestycji określonej w decyzji własnej z dnia 23 stycznia 2024 r., znak: [...] – zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości stanowiącej własność W. M. (KW nr [...]), położonej w obrębie [...] R. , jednostka ewidencyjna [...], oznaczonej jako działka nr [...] (pow. 0,1026 ha), działka nr [...] (pow. 0,1768 ha) i działka nr [...] (pow. 0,0260 ha). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja w postaci dwóch kablowych linii elektroenergetycznych SN 15kV wraz z traktem światłowodowym jest inwestycją celu publicznego. Wnioskodawczyni realizuje "Program Modernizacji Układów Zasilania (MUZa)", który jest jednym z najistotniejszych programów inwestycyjnych związanych z ruchem kolejowym w Polsce polegającym na wzmocnieniu układu zasilania sieci trakcyjnej w związku z dostosowaniem głównych szlaków kolejowych dla potrzeb komunikacji kolejowej. Realizacja projektu obejmuje budowę elementów układów zasilania sieci trakcyjnej, w tym obiektów elektroenergetycznych w postaci podstacji trakcyjnych (PT) oraz kabin sekcyjnych (KS), a także infrastruktury sieci przesyłowej. Za rozstrzygnięciem przemawia interes społeczny (przebudowa Podstacji Trakcyjnej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizowana w związku z procesem modernizacji linii kolejowej nr [...] C. - Z., nr [...] S. - C. oraz nr [...] C. - N. ma się przyczynić do bezawaryjnego ruchu pociągów i skrócenia czasu ich przejazdu oraz zapewnić ludności realną alternatywę dla ruchu samochodowego na kierunku podhalańskim) oraz ważny interes wnioskodawczyni (wnioskodawczyni jest zobligowana do budowy i utrzymywania sieci dystrybucyjnej oraz zapewnienia odpowiednich parametrów i jakości dostarczanej do sieci trakcyjnej energii, a zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości umożliwi jej rozpoczęcie procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, np. wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę, a tym samym terminową realizację inwestycji celu publicznego). W odwołaniu P. M. podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji niweczy jego prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego – przed wykonaniem decyzji głównej powinno bowiem dojść do ocenienia jej w toku instancji (nic by się nie stało, gdyby wnioskodawczyni zaczekała na rozpatrzenie jego odwołania od decyzji głównej, a przy okazji uniknęłaby ona konieczności usunięcia bezprawnie wykonanych prac). Zwrócił przy tym uwagę na niedostatki uzasadnienia, zarzucając, że organ pierwszej instancji przepisał ogólnikową treść wniosku, nie konkretyzując, jakie byłyby skutki braku wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości. Tymczasem obecne prace przemawiają za tym, że modernizacja linii kolejowej potrwa jeszcze co najmniej dwa lata. Nie wiadomo, jakie terminy i projekty muszą być przez wnioskodawczynię dotrzymane, ani jakie dalsze wnioski musi ona niezwłocznie złożyć. Idzie rzekomo o "terminową realizację inwestycji celu publicznego", jednak żadnego terminu nie podano. Odwołujący podkreślił, że wnioskodawczyni mogła złożyć wniosek wcześniej, a organ pierwszej instancji mógł prowadzić postępowanie tak, aby do wydania decyzji głównej doszło szybciej niż po 5 miesiącach od złożenia wniosku. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 31 maja 2024 r., znak: WS-VI.7536.1.14.2024.AS, wydaną po rozpatrzeniu odwołania P. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji i podkreślił, że przy wydawaniu decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie ma obowiązku ponownego badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. O możliwości wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przesądza już samo wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a nie jej skuteczne doręczenie, wykonalność, skuteczność czy prawidłowość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. M. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 108 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1a u.g.n. przez wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności bez spełnienia ku temu ustawowych przesłanek, w tym przez brak określenia skutków, jakie niosłoby za sobą zaniechanie udzielenia tego zezwolenia, 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 8 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co do przesłanek z art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1a u.g.n. i poprzestanie wyłącznie na oświadczeniach wnioskodawczyni, 3) art. 105 § 1 k.p.a. przez nieumorzenie bezprzedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł w szczególności, że organy wskazały na przesłanki ważnego interesu gospodarczego i ważnego interesu społecznego, lecz wcale ich nie wykazały. Wykazanie istnienia ważnego interesu gospodarczego nie może polegać wyłącznie na stwierdzeniu, że interes taki występuje ze względu na kluczową dla regionu infrastrukturę kolejową. Nie chodzi wszak o wskazywanie rodzaju i wagi inwestycji (te badane są bowiem przy wydawaniu decyzji głównej), lecz o wykazanie, w jaki sposób brak zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości będzie godzić w ważny interes gospodarczy. Organy nie podały żadnych terminów granicznych wykonania inwestycji ani okoliczności przesądzających o tym, że inwestor musi niezwłocznie i natychmiastowo rozpocząć realizację prac na spornym terenie. Tymczasem realizacja inwestycji kolejowej zostanie wykonana dopiero w przeciągu kilku najbliższych lat, zaś infrastruktura, która ma zostać wykonana na podstawie decyzji głównej, ma charakter jedynie pomocniczy wobec głównej inwestycji kolejowej realizowanej w tym obszarze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2024 r., znak: WS-VI.7536.1.14.2024.AS, wydanym na podstawie art. 9 u.g.n., Wojewoda Małopolski wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. Zm., dalej: u.g.n.), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n., w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Natomiast w myśl art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Z przytoczony wyżej regulacji wynika, że udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może nastąpić, gdy uprzednio została wydana decyzja na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości); wniosek dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego; spełnione zostaną przesłanki z art. 108 k.p.a. (konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, interes społeczny, wyjątkowo ważny interes strony); występuje ważny interes gospodarczy. Należy jednak zaznaczyć, że zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 108 k.p.a. oraz przesłanki ważnego interesu gospodarczego, wymienionej w art. 124 ust. 1a u.g.n. nie wymagają łącznego ich wystąpienia, bowiem zaistnienie jednej z nich uprawnia organ administracyjny do wydania decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n. Z kolei z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ orzekający zobowiązany jest wykazać, jaka jest przyczyna wydania zezwolenia i jakie miałoby skutki zaniechanie wydania tego zezwolenia, skoro zezwolenie to stanowi podstawę do pozbawienia właściciela posiadania nieruchomości i można je wydać tylko ze względu na niezwłoczność rozpoczęcia realizacji inwestycji celu publicznego. Inwestor nie jest zobligowany do przedłożenia dowodów na okoliczność konieczności niezwłocznego zajęcia nieruchomości przed uzyskaniem przez decyzję wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. przymiotu ostateczności, prawomocności i wymagalności, bo wystąpienie przesłanki interesu społecznego, czy ważnego interesu gospodarczego nie jest kwestią wykazania, a raczej argumentacji (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2023 r. sygn. I OSK 1168/22). W niniejszej sprawie wniosek złożony przez inwestora, inicjujący postępowanie administracyjne, obejmował zarówno wniosek o wydanie decyzji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego jak i wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości. Na uzasadnienie wniosku o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości inwestor wskazał, że charakter i cel zadań realizowanych przez P. oraz procedury którymi jest związana obligują spółkę do zabezpieczenia w stopniu możliwie najwyższym prawidłowej realizacji inwestycji, a tym samym wnioskowania o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości daje P. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i umożliwia przeprowadzenie inwestycji, która jest kwalifikowana jako inwestycja celu publicznego. Nadto inwestor wskazał na konieczność terminowej realizacji inwestycji. Wniosek ten jest zatem niezwykle ogólny, nie wskazano w nim żadnych skonkretyzowanych argumentów, które uzasadniałyby konieczność natychmiastowego skorzystania z nieruchomości skarżącego. Nie wskazano w szczególności jakie terminy nie zostaną przez inwestora dotrzymane, gdy decyzja taka nie zostanie wydana, ani jakie konkretnie i na czym polegające "procedury którymi jest związana spółka" uzasadniają wnioskowaną potrzebę. Co więcej, chybiony jest argument o konieczności posiadania tej decyzji celem wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż w tym celu wystarczające jest legitymowanie się ostateczną decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Sąd w tym kontekście ponownie podkreśla, że jak wynika z akt sprawy– na skutek złożenia w jednym piśmie obu wniosków- decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (znak [...]) została wydana przez organ I instancji - Starostę [...] w dniu 23 stycznia 2024 r., zaś decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wydana w dniu 24 stycznia 2024 r. – czyli w zasadzie obie decyzje zostały wydane jednoczasowo. Organ I instancji w swojej decyzji przyjął, że za jej wydaniem przemawia interes społeczny: przebudowa Podstacji Trakcyjnej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizowana w związku z procesem modernizacji linii kolejowej nr [...] C. - Z., nr [...] S. - C. oraz nr [...] C. - N. ma się przyczynić do bezawaryjnego ruchu pociągów i skrócenia czasu ich przejazdu oraz zapewnić ludności realną alternatywę dla ruchu samochodowego na kierunku podhalańskim. Nie ma wątpliwości, że inwestycja ta, bez wątpienia inwestycja celu publicznego, jest potrzebna i jest realizowana w interesie społecznym i jest to argument uzasadniający (oczywiście wraz z innymi przesłankami) wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Tyle tylko, że jak słusznie wskazuje organ, w niniejszej sprawie nie podlegały ponownemu badaniu przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., ale konieczne jest uzasadnienie, z jakiego konkretnie powodu nieruchomość skarżącego musi zostać zajęta niezwłocznie. Drugi powód wskazany przez organ to ważny interes wnioskodawczyni. Także i w tym przypadku organ I Instancji na uzasadnienie przyjęcia tej przesłanki tylko ogólnie wskazał, że spółka "w ramach wykonywanych zadań zobligowana jest do budowy i utrzymania sieci dystrybucyjnej, do zapewnienia odpowiednich parametrów i jakości dostarczanej do sieci trakcyjnej energii. Zezwolenie na niezwłoczne zajęci nieruchomości umożliwi spółce rozpoczęcie procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych (np. wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę ) a tym samym na terminową realizacje inwestycji celu publicznego". Także i ta argumentacja częściowo nie dotyczy przesłanek wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (co do charakteru realizowanej inwestycji) a częściowo jest zbyt ogólna (co do konieczności dochowania bliżej niesprecyzowanych terminów). Natomiast organ II Instancji, poza zreferowaniem decyzji organu I Instancji, przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, również jednak nie skonkretyzował w żaden sposób pilnej "niezbędności" wydania zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego skarga jest uzasadniona zarówno w zakresie naruszenia art. 124 ust. 1a u.g.n., jak i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., i wobec tego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit c. p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącego opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).