II SA/Kr 1040/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Postanowieniem z 28 czerwca 2010 roku, znak [....] , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (jednolity tekst Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z póz. zm) stwierdził niedopuszczalność odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w K. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia 12 marca 2010 roku, zawiadamiającego na podstawie art. 237 §3 w związku z art. 238 §1 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi z dnia 2 grudnia 2009 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [....] 2010 roku wpłynęło za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki pismo z dnia [....] 2010 roku Spółdzielni Mieszkaniowej [....] , zatytułowane "odwołanie". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Niedopuszczalność wniesienia odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również podmiotowym. Niedopuszczalność wniesienia odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Stosownie do przepisów art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego wynika, iż odwołanie służy wyłącznie od decyzji. Natomiast przedmiotowe odwołanie zostało wniesione od pisma zawiadamiającego na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki budynku biurowo-komercyjnego wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi na działkach ewidencyjnych nr [....],[....],[....],[....],[....],[....],[....], oraz [....] obr. [....] w K. przy ul. [....] . W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki po zbadaniu treści wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [....] z dnia 2 grudnia 2009 roku o wszczęcie postępowania administracyjnego celem wydania decyzji o nakazie rozbiórki wskazanego powyżej obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane w związku z faktem, iż zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu w chwili obecnej nie istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę, zawiadomił o sposobie załatwienia przedmiotowego pisma w trybie art. 237 i 238 k.p.a., nie stwierdzając podstaw do prowadzenia postępowania we wskazanym zakresie. Organ odwoławczy podniósł też, iż decyzja musi być wydana na podstawie odrębnych przepisów prawa materialnego, natomiast przepis art. 238 § 1 k.p.a. nie daje podstawy do wydania decyzji w sprawie. Decyzją bowiem jest jedynie zewnętrzny akt administracyjny, który ma charakter jednostronnego, władczego oświadczenia woli organu administracji publicznej, określającego sytuację prawną strony w konkretnie oznaczonej sprawie. Zawiadomienie z dnia 12 marca 2010 roku w żadnym wypadku nie określa sytuacji prawnej skarżącego. Wprawdzie kwestionowane zawiadomienie, którym organ pierwszej instancji, czyniąc zadość treści art. 6 i 9 k.p.a. poinformował wnioskodawcę o stanie faktycznym i prawnym sprawy, posiada zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. oznaczenie organu, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do załatwienia skargi oraz wskazanie sposobu załatwienia skargi; nie może być jednak uznane za decyzję administracyjną, zatem nie może podlegać rozpatrywaniu w trybie przepisu art. 127 k.p.a. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził dalej, iż odwołanie zostało złożone od pisma organu, stanowiącego odpowiedź w trybie skargowym, nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., zatem nie podlegającego zaskarżeniu. Rozpatrzenie odwołania od pisma, wobec którego brak jest możliwości wniesienia środków zaskarżenia nie jest dopuszczalne i stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Wskazał, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy zaznaczył też, iż zgodnie z art. 246 § 1 k.p.a. wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi w trybie określonym w rozdziale 2 niniejszego działu. Zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z [....] 2009 roku może być zatem kwestionowane przez adresata tylko w drodze przewidzianej przepisami k.p.a. W niniejszej sprawie, wobec wniesienia odwołania od zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, które zgodnie z przepisami jest niezaskarżalne, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarga została oparta na zarzucie naruszenia art. 134 k.p.a. i art. 127 § 2 poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie, a także art. 104 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że odwołanie zostało przez nią wniesione wskutek odmownego rozpoznania jej wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego na zasadzie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz o nakazanie inwestorowi wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w warunkach obowiązywania wyrzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , zawartego w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 roku, wydanym w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 945/08 stanowiącego, iż uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana. Wnioski te zawarte były w piśmie z dnia [....] 2009 roku, skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w K. Odmowa uwzględnienia wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego została wyrażona w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2010 roku, znak [....] , doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu [....] 2010 roku. Przedmiotowe pismo podpisane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w K. , chociaż nie nazwane decyzją nosi wszelkie istotne cechy decyzji administracyjnej określone w art. 107 § 1 k.p.a., rozstrzygając negatywnie wniosek dotyczący wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia o indywidualnych prawach i obowiązkach stron postępowania. W związku z powyższym faktem pełnomocnik skarżącej w terminie ustawowym , na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. wniósł odwołanie od wydanej decyzji zaskarżając jaw części, to jest w zakresie odmowy wszczęcia postępowania celem wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu opisanego we wniosku z dnia [....] 2009 roku. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i uznając, iż w sprawie wniosku skarżącej nie zapadła decyzja administracyjna zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych, na skutek nieuzasadnionego uznania, iż pismo pełnomocnika strony skarżącej jest skargą, a nie wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, chociaż taka intencja wnioskodawcy jasno wynikała z treści pisma i z brzmienia sformułowanych w nim wniosków. Strona skarżąca wyraziła również pogląd, iż niezależnie czy we wniosku z dnia [....] 2009 roku prawidłowo została wskazana podstawa prawna wniosku o wydanie decyzji o rozbiórce w postaci art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czy też raczej powinna zostać wskazana podstawa w postaci art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ procesowy powinien był rozważyć istnienie przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego i po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy , zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i 77 k.p.a., wydać rozstrzygnięcie o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania, powinna przybrać zdaniem skarżącej postać decyzji administracyjnej z uwagi na treść art. 104 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 zd. 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Z kolei stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie przysługuje stronie od decyzji administracyjnej. Wobec tego jedną z przyczyn tzw. przedmiotowej niedopuszczalności wniesienia odwołania będzie nie istnienie decyzji, którą chciałby zaskarżyć wnoszący środek prawny. W zakresie tego pojęcia będzie mieścić się również sytuacja, w której strona wnosi odwołanie od czynności, nie będącej decyzją administracyjną (tak G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III, teza 5 do art. 134; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2009, uwagi do art. 134, numer brzegowy 2). W niniejszej sprawie zostało wydane – oparte na art. 134 zd. 1 k.p.a. – postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, które strona skarżąca wniosła od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] 2010 roku, znak [....] . W piśmie tym wskazane zostało, że stanowi ono zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi zgodnie z art. 237 § 3 w zw. z art. 238 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a., organ ma obowiązek zawiadomić skarżącego (wnoszącego skargę w trybie rozdziału 2 działu VIII k.p.a.) o sposobie jej załatwienia. Natomiast zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239. Z treści pisma z dnia [....] 2010 roku wyraźnie wynika, iż zamiarem organu administracji publicznej pierwszej instancji było udzielenie odpowiedzi na działania strony, przez ten organ zakwalifikowane jako skarga w rozumieniu rozdziału 2 działu VIII k.p.a., a nie za podanie (wniosek), wszczynające postępowanie administracyjne. W konsekwencji organ odwoławczy uznał odwołanie, wniesione od pisma, informującego o sposobie załatwienia skargi za niedopuszczalne. Nie można – oceniając prawidłowości zaskarżonego postanowienia – pominąć tego, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieomal od początku jego działalności wskazuje się konsekwentnie, iż o tym, czy dana czynność organu ma charakter decyzji administracyjnej, nie decyduje to, jak została przez organ nazwana. Jeżeli pismo zawiera rozstrzygnięcie w sprawie, załatwianej w drodze decyzji i nie posiada w pełni formy, przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., winno zostać uznane za decyzję administracyjną, o ile tylko zawiera minimum elementów, niezbędnych do takiego zakwalifikowania, przy czym do elementów takich należy zaliczyć oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 roku, sygn. akt SA 1163/81, OSP 1989/9/169). Pogląd ten był powtarzany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeszcze wielokrotnie (zob. wyroki z 11 lutego 1998 roku, sygn. III SA 1067/96, Lex Omega nr 41559 i z 15 marca 2001 roku, sygn. akt V SA 2938/99, Lex Omega nr 51259, a także postanowienie z 27 lipca 1999 roku, sygn. akt I SA 1509/98, Lex Omega nr 48728). Na ten kierunek orzecznictwa powołuje się w swojej skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] . Nie negując co do zasady poglądu, prezentowanego we wskazanych wyżej orzeczeniach, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż nie może być on bezkrytycznie odnoszony do każdej sytuacji, kiedy organ administracji kieruje do konkretnego podmiotu pismo, zawierające informacje o skonkretyzowanych, indywidualnych prawach i obowiązkach oraz podpisane przez osobę, upoważnioną do reprezentacji tego organu. Warto zwrócić uwagę, iż z regulacji art. 237 § 3 oraz art. 238 § 1 k.p.a. wynika, iż wszystkie takie elementy powinno zawierać również prawidłowe zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia skargi, z tym że w miejsce rozstrzygnięcia znaleźć się w nim powinno poinformowanie o sposobie załatwienia sprawy. Biorąc jednak pod uwagę, że zarówno rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. jak i zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy w rozumieniu art. 237 § 3 k.p.a. powinny odnosić się do konkretnych i zindywidualizowanych praw lub obowiązków, ich zewnętrzna forma może być podoba czy wręcz identyczna. Proste przeniesienie wskazanego wyżej poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego otwierałoby drogę do uznania za decyzję administracyjną każdej informacji o sposobie załatwienia skargi z rozdziału 2 działu VIII k.p.a. Gdyby zaś intencją ustawodawcy było takie uregulowanie skarg, aby ich załatwienie przybierało formę decyzji administracyjnej, wskazałby to wprost w przepisach kodeksu. Kolejna kwestia, na którą należy zwrócić uwagę, to stan prawny, w jakim powstał omawiany pogląd. Ustawą z 31 stycznia 1980 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8) wprowadzony został Dział III k.p.a., normujący postępowanie przed sądem administracyjnym. Z jego przepisów (ówczesne art. 150 i n. k.p.a.) wynikało, iż przedmiotem zaskarżenia może być wyłącznie decyzja administracyjna. Przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym nie stwarzały natomiast możliwości zaskarżenia bezczynności organu administracji publicznej. W tej sytuacji powyższy pogląd miał za zadanie przeciwdziałanie sytuacjom, w których organ – nie chcąc załatwić sprawy co do jej istoty – odpowiada na podanie strony w formie zwykłego pisma. Obecnie, kiedy strona postępowania stoi na stanowisku, iż jej podanie wszczęło postępowanie administracyjne, zaś organ uchyla się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, może skorzystać z odpowiednich środków prawnych, w tym ze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W tym kontekście pogląd, prezentowany w przytoczonych orzeczeniach, należy stosować ze znaczną ostrożnością. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się nadto uwagę, iż jednym z niezbędnych składników decyzji administracyjnej jest oznaczenie jej adresata (oprócz wskazanych wyżej orzeczeń tak np. Wojewódzkie Sądy Administracyjne: w Poznaniu w wyroku z 22 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Po 512/09, Lex Omega nr 551019; w Warszawie w wyrokach z 15 października 2008 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1512/08, Lex Omega nr 519847 i z 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt I SA/Wa 1594/07, Lex Omega nr 365845; w Opolu z 24 czerwca 2008 roku, sygn. akt II SA/Op 164/08, Lex Omega nr 504769). Tymczasem w niniejszej sprawie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] 2010 roku, znak [....] zostało wyraźnie skierowane do osoby, będącej pełnomocnikiem Spółdzielni Mieszkaniowej [....] , nie zaś do samej spółdzielni, która w piśmie tym nie została nawet wymieniona. Nawet zatem w świetle poglądu, zgodnie z którym pismo, zawierające wskazanie organu, adresata, rozstrzygnięcia i podpis uprawnionej osoby stanowi decyzję administracyjną, odpowiedzi organu z dnia [....] 2010 roku nie można uznać za akt tego rodzaju. Należy zatem przyjąć, iż odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej [....] dotyczyło czynności organu administracji publicznej, nie mającej charakteru decyzji administracyjnej i było niedopuszczalne. Zatem zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy winien był wydać postanowienie o stwierdzeniu jego niedopuszczalności, co też uczynił. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.