II SA/Po 512/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A w B. N. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] czerwca 2009r. Nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] kwietnia 2009r. (znak [...]), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana , III. zasądza od Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu wpisu. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w P., po rozpoznaniu odwołania M.B. prowadzącej działalność gospodarczą A, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia[...] kwietnia 2009 r. nr [...] . Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał właścicielowi budynku wykonanie w ustalonym terminie następujących obowiązków: wyposażyć pomieszczenie biurowe w odpowiednią ilość i rodzaj podręcznego sprzętu gaśniczego, uzupełnić oznakowanie wyjść ewakuacyjnych, oznakować drogi ewakuacyjne, oznakować przeciwpożarowe wyłączniki prądu, opracować Instrukcję Bezpieczeństwa Pożarowego dla obiektu, zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że niespełnienie pierwszego z obowiązków uniemożliwia podjęcie skutecznych działań gaśniczych w razie powstania pożaru. Natomiast niedopełnienie drugiego obowiązku stwarza niebezpieczeństwo dla życia przebywających w budynku ludzi w sytuacji zaistnienia pożaru. Niespełnienie kolejnego z obowiązków powoduje natomiast, zdaniem organu, zagrożenie dla sprawnego użycia sprzętu przeciwpożarowego. Z kolei opracowanie Instrukcji Bezpieczeństwa Pożarowego dla obiektu ma zapewnić maksymalną ochronę ludzi w nim przebywających. Instrukcja powinna być skierowana zarówno do pracowników jak i innych osób mogących się w nim znaleźć. Wreszcie brak przeszkolenia – zapoznania pracowników z przepisami przeciwpożarowymi - ma bezpośredni wpływ na obniżenie poziomu bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W odwołaniu od decyzji M.B. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia w pkt.6. Odwołująca przedmiotem zarzutów uczyniła nałożony obowiązek zapoznania pracowników z przepisami przeciwpożarowymi. Podkreśliła, że ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) nakłada na właściciela obiektu budowlanego obowiązek, zapoznania pracowników z przepisami przeciwpożarowymi. Użycie przez ustawodawcę słowa "pracownik" oznacza, zdaniem skarżącej, że uregulowanie problematyki szkoleń z zakresu ochrony przeciwpożarowej scedowano na Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Stąd w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 1996 r. Nr 62, poz. 285) w programach szkoleń wstępnych i okresowych znalazły się zagadnienia ochrony przeciwpożarowej. Odwołująca wskazała, że przestrzega terminów szkoleń i nie widzi potrzeby osobnego zaznajamiania pracowników z przepisami ochrony przeciwpożarowej w trybie natychmiastowym. M. B. załączyła do odwołania kopie zaświadczeń pracowników o ukończeniu kursów w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy, których zakres obejmuje też zagadnienia ochrony przeciwpożarowej. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zaznaczył, że zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 180, poz. 1860 ze zm.) instruktaż ogólny powinien zapewnić uczestnikom szkolenia zapoznanie się z podstawowymi przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy zawartymi w Kodeksie pracy, w układach zbiorowych pracy lub w regulaminach pracy, z przepisami oraz zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy obowiązującymi w danym zakładzie pracy, a także z zasadami udzielania pierwszej pomocy w razie wypadku. Nadto organ ustalił, że z załączonych do odwołania zaświadczeń nie wynika, że zaznajomiono pracowników z przepisami przeciwpożarowymi. Szkolenie nie mogło więc zrealizować celu, jakiemu miało służyć. W skardze M. B. zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania poprzez nie zamieszczenie uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz z naruszeniem prawa materialnego poprzez uznanie, że pracownicy firmy A nie zostali zapoznani z przepisami przeciwpożarowymi. Skarżąca podniosła, że na podstawie przepisów Kodeksu pracy i zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy pracownicy A zostali zapoznani z podstawowymi przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy. Oprócz tego, co 3 lata, pracownicy uczestniczą w szkoleniach okresowych, podczas których, zgodnie z ich programem są zapoznawani z przepisami przeciwpożarowymi. Nadto skarżąca podkreśliła, że do użytkowania budynku przystąpiła z dniem 1 czerwca 2009 r., a pracownicy zostali zapoznani z instrukcją bezpieczeństwa pożarowego. Poza tym kontrola odbyła się dnia 8 kwietnia 2009 r., więc w tym czasie nie można było zapoznać pracowników z instrukcją bezpieczeństwa pożarowego, bo zgodnie z obowiązującymi przepisami dla obiektów wcześniej użytkowanych obowiązek ten nie był wymagany. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Nadto wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2b ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz w myśl rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 października 2005 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych oraz szkoleń dla strażaków, jednostek ochrony przeciwpożarowej i osób wykonujących czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 215, poz. 1823) zakres szkoleń bhp w odniesieniu do zagadnień ochrony przeciwpożarowej nie jest tożsamy z zakresem szkoleń przeciwpożarowych. Wreszcie organ zaznaczył, że zgodnie z § 6 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r. Nr 80, poz. 563) instrukcje bezpieczeństwa pożarowego nie są wymagane dla obiektów lub ich części, jeżeli nie występuje w nich strefa zagrożenia wybuchem, a ponadto, gdy kubatura brutto budynku lub jego części stanowiącej odrębną strefę pożarową nie przekracza 1.000 m³. W protokole ustaleń z czynności kontrolno - rozpoznawczych widnieje zapis, że budynek posiada kubaturę 2296 m³, a więc w trakcie kontroli słusznie stwierdzono brak wymaganej przepisami instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, która powinna być objęta szkoleniem przeciwpożarowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Wymienione składniki decyzji, służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego i należy przyjąć, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników jest decyzją wadliwą. W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto natomiast, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005 r. s. 645; wyrok z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, publ. OSPiKA 1982 Nr 9-10; wyrok z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 164/08, Lex nr 504769). Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia i nazwiska oraz miejsca zamieszkania (tak: wyrok z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 674/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Pominięcie adresata decyzji bądź wadliwe lub niejasne jego określenie narusza art. 107 § 1 K.p.a., a w zależności od stopnia naruszenia (np. gdy adresata w ogóle nie wskazano) może czynić decyzję niewykonalną i prowadzić nawet do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W tej sprawie decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera prawidłowego oznaczenia strony postępowania i nie wskazuje precyzyjnie adresata obowiązku, o którym mowa w osnowie decyzji. Brak jednoznacznego oznaczenia podmiotu, na który nałożono orzeczony obowiązek może uniemożliwić wykonanie decyzji z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Osoba adresata decyzji nie wynika również z uzasadnienia decyzji. Nazwisko M. B. oraz M. B. zostały wymienione w tzw. rozdzielniku, który w istocie zawiera wykaz informacji, kto otrzymuje decyzję. Zapis w rozdzielnika nie czyni zarówno M. B. jak i M. B. adresatem decyzji. Zdaniem Sądu wskazanie adresata decyzji będące jednym z czterech głównych składników decyzji nie może być określone jako dopisek umieszczony po pouczeniach o środkach zaskarżenia, lecz musi być wymienione w sposób jasny i precyzyjny w osnowie decyzji. Istotne jest oznaczenie w decyzji strony, czyli podmiotu, który nabywa w drodze tego aktu konkretne prawo, lub na którego nałożone zostały określone obowiązki (zob. wyrok z dnia 6 maja 2008 r., II GSK 73/08, publ. Lex nr 472217). W tej sprawie wątpliwości co do osoby adresata decyzji z dnia [...]kwietnia 2009 r. nie rozwiewa także fakt, że obowiązek w niej określony nałożono na "właściciela budynku" usługowo produkcyjnego - tartaku A w B. N. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu z czynności kontrolno rozpoznawczych można wprawdzie zorientować się, że właścicielem powyższego obiektu są M. B. i M. B. (k. 17 akt adm.), jednakże nie konwaliduje to wady aktu w zakresie oznaczenia adresata, tym bardziej, że informację o osobach właścicieli budynku zawarto w innych, aniżeli decyzja, dokumentach. W tych warunkach organ odwoławczy powinien dokonać oceny wady decyzji organu pierwszej instancji, polegającej na nieprawidłowym określeniu adresata decyzji i uchylić tę decyzję na podstawie art. 138 K.p.a. W zaskarżonej decyzji organ pominął jednak opisane naruszenie prawa czym sam naruszył wskazany przepis. Zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 107 § 1 K.p.a.), stąd Sąd w tej sprawie zwolniony był z obowiązku dokonania merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze. W tym stanie rzeczy koniecznym było także uchylenie decyzji organów obu instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. Konieczność zastosowania art. 135 ppsa wynikała z faktu obowiązku sądu nałożonego przez ustawodawcę usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszelkich aktów i czynności, podjętych w granicach sprawy. Brak wskazania adresata decyzji odnosił się zaś do całego rozstrzygnięcia, objętego decyzją organu I instancji. Zwrócenie uwagi w tym miejscu wymaga, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ppsa). O wykonalności decyzji i kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 152 i 200 P.p.s.a. /-/A. Łaskarzewska /-/E. Podrazik /-/D. Rzyminiak- Owczarczak