II SA/Kr 1042/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia 9 października 2013 r. znak: [...] orzekł o odmowie uchylenia decyzji znak: [...] z dnia 9 stycznia 2006 r. ustalającej obowiązek uiszczenia przez M. B. opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe usytuowanego na nieruchomości gruntowej położonej w S. - oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] i transport tych nieczystości do punktu zlewnego, wysokość opłat, termin ich uiszczenia oraz sposób i terminy udostępnienia zbiornika bezodpływowego w celu jego opróżnienia. W procesie odwoławczym decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r. W wyniku złożonej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 446/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał jako zasadniczy powód uchylenia decyzji fakt dokonania ustaleń faktycznych w sposób wadliwy. Organ II instancji rozpoznał odwołanie bez zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego organu I instancji, które zakończone zostało wydaniem decyzji Burmistrza Gminy i miasta z dnia 9 stycznia 2006 r. Doszło w ten sposób do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzją z dnia 26 czerwca 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy znak: [...] z dnia 9 października 2013 r. orzekającej o odmowie uchylenia decyzji znak: [...] z dnia 9 stycznia 2006 r. ustalającej obowiązek uiszczenia przez M. B. opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe usytuowanego na nieruchomości gruntowej położonej w S. – działka nr [...] i transport tych nieczystości do punktu zlewnego, wysokość opłat, termin ich uiszczenia oraz sposób i terminy udostępnienia zbiornika bezodpływowego w celu jego opróżnienia, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 446/14 uchylającego zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2014 r. (znak: [...]), na podstawie art. 145, art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 K.p.a. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 9 października 2013 r. znak: [...] i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło uchylania decyzji z dnia 9 stycznia 2006 r. znak: [...] z uwagi na upływ pięcioletniego terminu, od dnia doręczenia stronie ww. decyzji tj. od 14 stycznia 2006 r., o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., a także stwierdziło wydanie zaskarżonej decyzji z 9 stycznia 2006 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału oraz opierając się na przepisach proceduralnych oraz zaleceniach zawartych w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Kolegium Odwoławcze ustaliło, że zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. Przyczyny, na które powołuje się skarżąca mieszczą się we wskazanym wyżej wykazie. Są to: brak udziału strony bez jej winy w uczestniczeniu w postępowaniu oraz ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Skarżąca odebrała zakwestionowaną decyzję w dniu 14 stycznia 2006 r., a zatem od tej daty do daty wniesienia przez skarżącą pisma do Burmistrza o wznowienie postępowania w dniu 16 listopada 2012 r. minęło pięć lat i 10 miesięcy. Zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa art. 146 K.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Kolegium Odwoławcze analizując przebieg postępowania przed organem I instancji w sprawie zakończonej wydaniem decyzji w dniu 9 stycznia 2006 r. (na podstawie przesłanych akt sprawy o znaku: [...]) stwierdziło, że nastąpiło naruszenie praw, gdyż nie ma w aktach sprawy żadnych dowodów, że M. B. brała udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. W tym stanie rzeczy Kolegium Odwoławcze, zgodnie z brzmieniem art. 156 § 2 K.p.a. stwierdziło, że chociaż decyzja z dnia 9 stycznia 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, to jednak wskazane okoliczność - upływ czasu, skutkowały niemożnością uchylenia tej decyzji. Z decyzją powyższą nie zgodziła się M. B., która zaskarżyła ją w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.; 2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 5 K.p.a. i art. 7 K.p.a. z związku z art. 156 § 2 K.p.a. na okoliczność, że obydwa organy umyślnym swoim działaniem mataczeniem i oszustwem, same chcą doprowadzić do sytuacji żeby nie stwierdzić nieważności decyzji z uwagi na upływ czasu 10 lat, nadmienić należy, że wniosek skarżącej o wznowienie decyzji znak: [...] został wniesiony w 2012 r., a niniejsze postępowanie toczy się już trzy lata; 3) art. 80 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a.; 4) art. 107 § 3 K.p.a., art 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., art. 146 § 1 K.p.a., art. 149 § 2 K.p.a., art. 151 K.p.a., oraz art. 152 § 1 K.p.a. i art.158 K.p.a.; 5) brak rozpoznania meritum sprawy, wznowienie postępowania znak: [...] oraz nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, bowiem organ I i II instancji nie posiadał akt sprawy znak: [...], w którym to rzekomym postępowaniu miało dojść do wydania decyzji z dnia 9 stycznia 2006 r.; Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 i 7 K.p.a. z dnia 9 stycznia 2006 r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. W uzasadnieniu skargi rozwinęła przedstawione powyżej zarzuty uzasadniając ich zasadność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzje uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W tej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd oceniając legalność podjęcia zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że wydana w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie odpowiada prawu. Przede wszystkim w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 446/14 uchylił wówczas zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i który w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie wskazał, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji było dokonywanie ustaleń faktycznych w sposób wadliwy, to znaczy bez zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego organu I instancji zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 9 stycznia 2006 r. Należało ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze zapoznać się z aktami postępowania zakończonego decyzją z 9 stycznia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zgromadziło w sprawie akta administracyjne, aczkolwiek nie są one uporządkowane i to akta zarówno poprzedzające wydanie w dniu 9 stycznia 2006 r. decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], jak powstałe po wydaniu tej decyzji (np. odwołanie), a mające znaczenie w tej sprawie. W ocenie Sądu ponownie rozpoznającego sprawę, podstawową okolicznością, jaką należało ustalić na podstawie akt administracyjnych dotyczących decyzji z 9 stycznia 2006 r. – winno być ustalenie, czy zachowane zostały przesłanki formalne wynikające z art. 148 § 1 K.p.a. W tym zakresie budzi wątpliwość Sądu dokonana ocena przez organ administracji. Art. 148 § 1 K.p.a. nakazuje ustalenie, czy wnioskodawczyni dochowała terminu do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego. Z treści art. 148 § 1 K.p.a. wprost wynika, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ustalenie przez organ, że wnioskodawczyni spełniła tą przesłankę formalną pozwala na dalszą analizę co do zaistnienia podstawy wznowieniowej wskazanej we wniosku. W tej sprawie z akt administracyjnych wynika, że nie zachował się dowód doręczenia skarżącej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 9 stycznia 2006 r. i tym samym nie zostało w pełni uzasadnione zapoznanie się z tą decyzją przez skarżąca w dniu 14 stycznia 2006 r. Tym niemniej z akt sprawy wynika także, że nie ulega wątpliwości, że najpóźniejszym terminem zapoznania się skarżącej z tą decyzją była data 30 stycznia 2006 r. (data prezentaty na odwołaniu skarżącej od decyzji z 9 stycznia 2006 r.), to należało ustalić, czy skarżąca dochowała terminowi jednego miesiąca do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania od daty dowiedzenia się właśnie o tej decyzji i o jej treści. Ustalenie zaś, że wniosek o wznowienie postępowania wniesiono po upływie terminu od dania, w którym skarżąca dowiedziała się o treści ostatecznej decyzji, nie mógł uzasadniać oceny zaistnienia przesłanki wznowieniowej wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak wynika z orzecznictwa sadowoadministracyjnego, wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1585/11). Ta właśnie okoliczność, tzn. braku ustalenia dochowania terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania stanowi podstawowy powód uchylenia zaskarżonej decyzji. Ta przesłana nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami i wskazówkami poprzedniego wyroku tego Sądu z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 446/14, ponieważ jak ustalił wówczas Wojewódzki Sąd Administracyjny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało akt administracyjnych dotyczących decyzji z dnia 9 stycznia 2006 r. a więc i nie mogło należycie ustalać okoliczności związanych z datą doręczenia tej decyzji skarżącej. Obowiązkiem Kolegium Odwoławczego winno być także ustalenie, czy druga ze wskazanych przez skarżącą przesłanek wznowienia – a mianowicie uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 638/12 stanowiącego, w ocenie wnioskodawczyni - przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu i czy rzeczywiście jest to przesłanka zawierająca nowe i istotne w sprawie okoliczności, które istniały w dacie 9 stycznia 2006 r. a których nie znał organ I instancji. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 9 października 2013 r. znak: [...] znalazły się rozważania prawne dotyczącej tej właśnie przesłanki wznowieniowej. W zaskarżonej zaś decyzji z dnia 26 czerwca 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęło reformatoryjnie w tej sposób, że uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 9 października 2013 r. i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło uchylania decyzji z dnia 9 stycznia 2006 r. znak: [...] z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od dnia doręczenia skarżącej ww. decyzji, a także stwierdziło wydanie decyzji z 9 stycznia 2006 r. z naruszeniem prawa. W rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu zabrakło jakiegokolwiek uzasadnienia co do zaistnienia lub braku zaistnienia podnoszonej przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Należy także stwierdzić, że skoro w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło istotnych w sprawie ww. okoliczności, to tym samym naruszyło przepisy postępowania (w szczególności art. 148 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.), które co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się zarzutów i wniosków skarżącej należy stwierdzić, że tylko częściowo są one trafne. Trafnie skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., aczkolwiek naruszenia tych przepisów należy upatrywać w kontekście braku ustalenia spełnienia przesłanek formalnych skuteczności złożenia w sprawie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest niezasadny. Ta sprawa nie dotyczyła oceny legalności prowadzenia postępowania nieważnościowego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 9 stycznia 2006 r. Sąd nie doszukał się rażącego naruszenia prawa tak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia 9 października 2013 r., jak i wydanie decyzji z dnia 26 czerwca 2015 r. Także obie te decyzje nie zawierają wad pozwalających na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Ocena sposobu prowadzenia merytorycznego postępowania wznowieniowego będzie możliwa dopiero wówczas, gdy organ administracyjny ustali ponad wszelką wątpliwość spełnienie warunków formalnych skutecznego wszczęcia postępowania wznowieniowego i – o ile takie wszczęcie rzeczywiście było zasadnie – zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wznowieniowych podanych przez stronę. Sąd nie może a priori wyrażać poglądów i stanowisk w przypadku, gdy podstawowe okoliczności tej sprawy nie zostały jeszcze ustalone w sposób nie budzący wątpliwości. Byłoby to traktowane jako wiązanie przez Sąd organów administracji swoim poglądem przed ustalaniem stanu faktycznego przez te organy. Zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. także zasadniczo nie jest w tej sprawie zasadny. Kwestia udawadniania określonych okoliczności merytorycznych (poprzez np. odebranie zeznań od świadków) może mieć miejsce wówczas, gdy nastąpi ustalenie, że w ogóle postępowanie wznowieniowego zostało wszczęte z zachowaniem wszystkich przesłanek, w tym wynikających z art. 148 § 1 K.p.a., z art. 145 p 1 pkt 4 i 5 K.p.a. i art. 146 K.p.a. Na tym etapie oceny sprawy przez sąd administracyjny formułowanie także i w tym zakresie wniosków jest jeszcze przedwczesne. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. jest, ale tylko częściowo zasadny. Z akt wynika, że skarżącą informowało o terminie zakończenia postępowania (akta administracyjne, akta postępowania przez Samorządowym Kolegium Odwoławczym, teczka [...], karta nr 26), a tym samym skarżąca miała wiedzę kto prowadzi sprawę i w jakim terminie należy oczekiwać jej załatwienia. Istotnie skarżącą wprost nie poinformowano o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., ale w tej sprawie skarżącą realizowała prawo do zapoznawania się z materiałem dowodowym, a ponadto skarżąca z racji prowadzenia co najmniej kilkunastu postępowań administracyjnych ma wiedzę dotyczącą możliwości zaznajamiania się z materiałem dowodowym. Tym samym naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie miało w tej sprawie żadnego znaczenia, a zarzut skarżącej o braku posiadania przez organy administracyjne akt sprawy o znaku: [...], w którym wydano decyzję z dnia 9 stycznia 2006 r. nie jest zasadny, ponieważ akta ta znajdują się w sprawie. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. jest tylko częściowo zasadny. Rzeczywiście uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest dość oględne i nie zawiera rozważań chociażby w zakresie zaistnienia wskazanych przez skarżącą przesłanek wznowieniowych. Także i z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., art. 146 § 1 K.p.a., art. 149 § 2 K.p.a., art. 151 K.p.a. oraz art. 152 § 1 K.p.a. są zasadniczo trafne, ale z innych względów niż podnosi to skarżąca. W tej sprawie obowiązkiem organów było w pierwszej kolejności ustalić spełnienie warunków formalnych do skutecznego złożenia wniosku, a prowadzić postępowanie wznowieniowe. Całkowicie nietrafne są zarzuty zawarte w piśmie przedłożonym przez skarżąca w toku rozprawy, a podnoszona w nim argumentacja dotycząca dysponowania prawem do terenu działki nr [...], wydania protokołu technicznego podłączenia kanalizacji do budynku na tej działce, samowolnej budowy sieci kanalizacyjnej przez Gminę [...] oraz nieprawidłowość sieci kanalizacyjnej na działce nr [...] w S. – na tym etapie postepowania w tej sprawie nie ma znaczenia dla rozstrzygania. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż organ administracyjny nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony w terminie określonym w 148 § 1 K.p.a., a stanowisko, zgodnie z którym wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, było co najmniej przedwczesne i nieuzasadnione. Ustalenie to zostało bowiem poczynione z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 141 § 4 K.p.a. w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, obowiązkiem organu będzie w szczególności, dokonanie dokładnych i wyczerpujących ustaleń skuteczności samego wszczęcia postępowania wznowieniowego, a jeżeli zostanie ustalone, ze postępowanie to zostało prawidłowo wszczęte – do ustalenia zaistnienia przesłanek wznowieniowych, w tym także uwzględnienia (o ile będzie taka potrzeba) przesłanek z art. 146 K.p.a.