II SA/Kr 1043/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel Ziaja Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) AWSA Inga Gołowska Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [ ] w przedmiocie zajęcia stanowiska w kwestii obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J.D. kwotę 355 zł ( słownie: trzysta pięćdziesiąt pięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia ........2006 r., ...........po rozpatrzeniu zażalenia J.D. oraz J.P. na postanowienie Starosty S. z dnia .........2006 r., znak:..........., którym postanowiono nie określać obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla inwestycji: "budowa warsztatu stolarskiego bez procesu lakierowania na działce nr ...........w J.", działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. nr 62, póz. 627 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że w motywach swojej opinii organ pierwszej instancji podkreślił zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz skalę, charakterystykę przedsięwzięcia, oddziaływanie na klimat akustyczny, zanieczyszczenie powietrza, wód, gleby oraz zakres przedstawionych informacji. W zażaleniach na powyższe postanowienie J.D. oraz J.P. podnieśli, że obawiają się projektowanej inwestycji. Uważają, że zagraża ona środowisku naturalnemu, zaś zanieczyszczenia "będą dostawać się głęboko do gruntu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że postępowanie administracyjne Starosty Powiatowego w S. w przedmiocie wydania opinii o konieczności sporządzania raportu oddziaływania na środowisko dla inwestycji projektowanej przez J.T. pod nazwą: "budowa warsztatu stolarskiego bez procesu lakierowania na działce nr ............w J." zostało wszczęte wnioskiem Burmistrza M. Inwestor ma zamiar wybudować budynek warsztatu stolarskiego, w którym będzie przetwarzane 6-8m3 miesięcznie drewna litego. Drewno będzie dostarczane transportem samochodowym w postaci tarcicy, zaś odpady w postaci wiór, trocin itp. Przeznaczone będą do spalenia. W zakładzie nie będzie procesu lakierowania, tylko okresowo będzie odbywać się suszenie drewna. Praca maszyn odbywać się będzie w zamkniętych pomieszczeniach i nie przewiduje się prowadzenia prac poza budynkiem. Przedstawiono do oceny różne warianty systemu magazynowania odpadów, w tym magazynowanie ich wewnątrz zakładu oraz na wydzielonym placu (Informacja o planowanym przedsięwzięciu mogącym znacząco oddziaływać na środowisko). Wskazano, że w aktach znajduje się wypis z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego wieś J. w Gminie M. - uchwała nr .......Rady Miejskiej w M. z dnia .........2005 r., z którego wynika, że działki nr ..........w J. są zlokalizowane na terenach mieszkalnictwa zagrodowego oznaczonego symbolem MR. Przeznaczeniem podstawowym tego obszaru jest funkcja mieszkaniowa, zaś dopuszczalnym m.in. obiekty i urządzenia komercyjne na wydzielonych działkach. Wedle załączonego słowniczka przez usługi komercyjne należy rozumieć usługi realizowane ze środków niepublicznych, w szczególności usługi z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła, nieuciążliwego rzemiosła produkcyjnego, urządzeń i obiektów sportu i turystyki i innych usług. Wskazano, że wg przepisu § 3 pkt 46 obowiązującego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, póz. 573) planowane przez J.T. przedsięwzięcie inwestycyjne należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, po zasięgnięciu opinii Starosty. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny sprawy Kolegium oceniając poprawność formalną i materialną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie raportu oddziaływania na środowisko przychyliło się do opinii organu pierwszej instancji i jej uzasadnienia. Wskazało także, że nie można tracić z oczu ani prawa właściciela gruntu do jego wykorzystania, jak i do jego ochrony przed uciążliwościami. Biorąc pod uwagę zakres i skalę, przedmiot przedsięwzięcia Kolegium nie dostrzegło potrzeby opracowania raportu podnosząc jednakże, że ostateczną decyzję w sprawie raportu oddziaływania na środowisko wydaje właściwy Burmistrz. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ......... 2006 r., ...........złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.D. reprezentowany przez adwokata J.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz nie wzięcie pod uwagę funkcji przepisów prawa ochrony środowiska podczas orzekania oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, póz. 627 z późno zm.) oraz § 3 pkt 46 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, póz. 2573 z późno zm.) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż inwestycja planowana przez J. T. nie będzie wpływać na środowisko w stopniu, który wymaga sporządzenia dla niej raportu o oddziaływaniu na środowisko. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ drugiej instancji powtórzył właściwie ustalenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia Starosty S. , zaś swą własną ocenę ograniczył do 3 lakonicznych zdań - z których najistotniejsze dla niniejszej sprawy brzmi: "nie można tracić z oczu ani prawa właściciela gruntu do jego wykorzystania, jak i do jego ochrony przed uciążliwościami". W ocenie skarżącego zarówno postanowienie organu l, jak i II instancji jest niezasadne. Organy administracyjne nie wzięły w ogóle pod uwagę oddziaływania, jakie na sąsiednie grunty (których w dużej części właścicielem jest skarżący) będzie miała inwestycja w postaci warsztatu stolarskiego. Chodzi nie tylko o samą opisaną w "Informacji o planowanym przedsięwzięciu" kwestię emisji spalin, hałasu, czy ścieków, która zapisana liczbowo i jak się wydaje czysto hipotetycznie, w każdym przypadku mieścić się ma w granicach, które nie wymagają żadnych pozwoleń, zezwoleń itd. Chodzi także o takie oddziaływanie na sąsiednie grunty, które wpływać może na ich byt, także prawny. Podkreślono, że skarżący zwracał wielokrotnie uwagę, iż jego gospodarstwo korzysta z dotacji unijnych, których jednym z warunków jest utrzymanie ekologicznego charakteru produkcji rolnej. Przesłanki otrzymania tychże dotacji są dość często i ściśle kontrolowane, przeciwnie do kwestii prawdziwości danych zawartych w "Informacji o planowanym przedsięwzięciu", których treść organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły bez większych zastrzeżeń. Tymczasem jest to dokument wykonany na zlecenie inwestora, któremu - co oczywiste - w procesie inwestycyjnym, a szczególnie na etapie uzyskiwania decyzji administracyjnej umożliwiającej realizację inwestycji, zależy na jak najbardziej "proekologicznym" przedstawieniu planowanej budowy. Informacje te jednak przez organy orzekające w tej sprawie nie zostały w najmniejszym nawet stopniu zweryfikowane. A treść owej "Informacji" zdaje się aż nadto idealna i dopasowana do norm wynikających z przepisów. Strona skarżąca zaznacza, że gdy chodzi o powierzchnię inwestycji, to ||t oczywiście mieści się ona w 20%, o których mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wskazano, że w aktach znajduje się jedynie skąpy wyciąg z tego aktu prawnego, który niekoniecznie daje pełną podstawę do oceny, czy planowana inwestycja jest z nim zgodna). Sam budynek stolarni wg projektu znajdującego się w aktach zajmować ma połowę działki nr ..........., zatem przekracza on przewidziany w § 13 m.p.z.p. obszar zabudowy tej działki wynoszący właśnie 20%. Odpady drewna spalane mają być we własnej kotłowni, która w istocie zdaniem inwestora nie będzie powodować emisji spalin, z drugiej strony nadwyżki przekazywane będą osobom fizycznym do spalenia w domowych instalacjach. Nikogo nie zainteresowało jednak - co to będą za osoby fizyczne, czy może inwestor ma już podpisane wstępne umowy, gdzie będą dokładnie spalane te nadwyżki, ile ich w istocie będzie i w końcu czy taki sposób spalania będzie oddziaływał negatywnie na środowisko czy nie. Idąc tym tropem, inwestor mógłby wszystkie odpady produkcyjne "utylizować" u jakichś, bliżej niesprecyzowanych osób fizycznych, w ich domowych piecach z opłakanym jednak skutkiem dla środowiska. Jak podnosi skarżący, wydaje się, iż wszystkie te kwestie znalazłyby odzwierciedlenie w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, zaś wszystkie niejasności i pytania swą odpowiedź. Wprawdzie projektowany warsztat obywał się będzie bez procesu lakierowania - co symptomatycznie zostaje podkreślone nawet w nazwie inwestycji, a co wydaje się skarżącemu mało wiarygodne z uwagi na to, iż pozbawianie się w tego typu zakładzie procesu lakierowania powoduje dość niską rentowność produkcji tam prowadzonej. Podobnie jeśli chodzi o ścieki, pyły i gazy, to planowana ich emisja ma być w granicach, które negują konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów. Jednakże organów orzekających nie zastanowiło, czy sam odpylacz, o którym mowa jest w "Informacji" nie będzie powodował zanieczyszczeń. Ponadto, jak wskazuje sama "Informacja" na str. 6 - na wielkość emitowanego zanieczyszczenia wpływ będzie mieć wilgotność spalanego odpadu. Zatem sama przedstawiona przez inwestora "Informacja" zakłada, iż podawane w niej wielkości mogą ulec zmianie. Podobnie rzecz ma się z emisją hałasu - tu sam inwestor wskazuje, iż używane maszyny wytwarzają hałas przekraczający dopuszczalne normy, zaś on sam nie jest w stanie w istocie określić stopnia hałasu, jaki towarzyszyć będzie produkcji. Wszystkie powyższe okoliczności wskazują w ocenie strony skarżącej na to, iż jednakże celowym w niniejszej sprawie byłoby sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Raport ten w najlepszym dla inwestora wypadku potwierdziłby zakładaną przezeń ekologiczność inwestycji, zaś z drugiej strony pozwoliłby na pełne zbadanie, jaki faktycznie wpływ na środowisko będzie mieć planowany warsztat stolarski. Inwestycja bowiem planowana przez J. T. jest bezsprzecznie inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. Wydaje się także, iż sam inwestor zdaje sobie sprawę z tego, iż w przypadku jego inwestycji to oddziaływanie będzie tego stopnia, że konieczne jest sporządzenie raportu. Wskazuje na to treść jego wniosku z dnia .........2006 r., w którym wyraźnie odwołuje się on do procedury przewidzianej w art. 49 Prawa ochrony środowiska. Przepis ten odwołuje się do planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ex legę wymagane jest przygotowanie raportu o oddziaływaniu na środowisko - art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Skoro więc sam inwestor przewiduje konieczność sporządzenia takiego raportu to dziwi, iż stosowne organy administracji publicznej argumentują odmiennie. Strona skarżąca wskazała także na specyfikę regulacji dotyczących ochrony środowiska, które winny być interpretowane w sposób, który zapewnia jak najpełniejszą ochronę temu środowisku. Interpretacja tychże przepisów winna mieć zatem na względzie, że najdrobniejsza nawet wątpliwość co do wpływu inwestycji przemysłowych (nawet gdy są nazywane jak w tym przypadku rzemiosłem) na środowisko - winna skutkować zastosowaniem jak najdalej idących procedur, czy środków prawnych umożliwiających sprawdzenie owego wpływu. Takim środkiem prawnym jest także raport o oddziaływaniu na środowisko, który dopomagać ma w zapobieganiu negatywnego wpływu inwestycji na środowisko, a nie stanowi w istocie żadnej restrykcji, czy uciążliwości dla inwestora. Wskazano wreszcie w skardze, że organy administracji nie wzięły pod uwagę interesu właścicieli gruntów sąsiadujących, nie dokonano także w żaden sposób weryfikacji danych zawartych w "Informacji o planowanym przedsięwzięciu" przedłożonej przez inwestora, w końcu nawet - w sposób nie uzasadniony pominięto potrzebę wyjaśniania sprzeczności, czy też danych w samej treści "Informacji" jasno wskazujących na negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ........2006 r., znak: ..........utrzymujące w mocy postanowienie Starosty S. z dnia ..........2006 r., znak: .........w przedmiocie wyrażenia opinii co do obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Art. 106 k.p.a. regulujący procedurę współdziałania organów gwarantuje w § 2 stronom udział w tego rodzaju postępowaniu "wpadkowym" w stosunku do postępowania głównego w sprawie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowadministracyjnym, stosownie do art. 10 k.p.a. organ administracji obowiązany jest do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym dotyczącym wydania postanowienia na podstawie art. 106 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 991/05, LEX nr 214051, po. Też: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r., II SA/Gd 536/05, LEX nr 203307). Nie jest oczywiste, czy organ prowadzący postępowanie główne w sprawie zrealizował wymóg art. 106 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Wprawdzie pismem z dnia .......2006 r. organ ten powiadomił strony postępowania o wystąpieniu do Starosty S. o wydanie postanowienia opiniującego nałożenie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, jednakże w aktach brakuje jednak dowodów doręczenia tych zawiadomień. Brak w aktach tych dowodów wskazuje natomiast, że ponad wszelką wątpliwość kwestii tej nie badał Starosta S. wydający postanowienie w pierwszej instancji. Z adnotacji na przesyłkach zawierających postanowienie organu pierwszej instancji wynikało, że część stron postępowania zmarło. Kolegium w związku z tym w toku postępowania wyjaśniającego ustaliło następców prawnych zmarłych stron postępowania, jednakże nie zawiadomiło tych następców o toczącym się postępowaniu. W efekcie, pierwszym pismem procesowym, jakie osoby te otrzymały było postanowienie organu drugiej instancji, co oznacza, że osoby te bez własnej winy nie brały udziały w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Ponadto na przesyłce adresowanej do Z.K. -następczyni prawnej zmarłej J.K. znajduje się adnotacja poczty, iż "pod podanym adresem adresat nie mieszka". Oznacza to, że osoba ta będącą stroną postępowania nie tylko bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, lecz również nie otrzymała wydanych w nim postanowień. Art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Oznacza to na gruncie niniejszej sprawy, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem pozbawiono strony tego postępowania czynnego udziału przynajmniej w postępowaniu odwoławczym. Jak stanowi art. 145 §1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat: Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.). Zaskarżony akt podlega zatem wyeliminowaniu z obrotu prawnego niezależnie od zasadności zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Ocena prawna stanowiska organów opiniujących byłaby w tym stanie rzeczy przedwczesna, zważywszy, że przedmiotem postanowienia jest wyłącznie opinia kompetentnego organu administracji, a szereg stron postępowania nie miało możliwości zaprezentowania w sprawie swojego stanowiska, które to stanowisko, o ile zostanie przedstawione, powinno być rozważane przed podjęciem ostatecznego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy ocena prawna sądu administracyjnego nie powinna determinować kształtu przyszłego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż niweczyłaby zasadność zapewniania czynnego udziału w postępowaniu jego stronom i umożliwiania im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślić należy, że dla uchylenia decyzji na podstawie art. 145§ 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, póz. 582). Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia nie mogą być konwalidowane wyłącznie w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Strona zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ma prawo brać udział w toku całego postępowania administracyjnego. Stąd też konieczne było dla prawidłowego załatwienia przedmiotowej sprawy uchylenie postanowień organów obydwu instancji na podstawie art. 145§ 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270).