II SA/Kr 1049/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz adwokata B. M. kwotę [...] zł ([...]) w tym VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 czerwca 2004 r., sygn. akt: [...] po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].2004 r., sygn. [...] odmawiającej A. Z. potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] położonej w K. przy ul. [...], w obr. [...] jedn. ewid. [...] objętej [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. z 2001 r., nr 113, poz. 1209 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności opisanej wyżej nieruchomości uzasadniając swoje rozstrzygnięcie nie spełnieniem przez niego wymogów ustawy. Organ pierwszej instancji podniósł w szczególności, iż z uwagi na to, że wnioskodawca nabył prawo użytkowania wieczystego dopiero w 1991 r. nie zostały spełnione warunki określone w ustawie umożliwiające mu nabycie tego prawa, a mianowicie sam nie był użytkownikiem wieczystym w dniu 26 maja 1990 r., a nie jest następcą prawnym osób, które spełniały warunki podmiotowe. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył A. Z. domagając się jej uchylenia i przyznania mu prawa nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości. Odwołujący się twierdził, że spełnia warunki ustawowe podnosząc, że jest następcą prawnym po poprzednich właścicielach i jako następca prawny uznany przez ustawę i przez urzędnika posiadł ustawowe prawo do nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wykładnia gramatyczna art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości nie pozostawia żadnych wątpliwości, że uprawnienie to przysługuje jedynie osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 24 października 2001 r. użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi a także, że uprawnienie to przysługuje jedynie następcom prawnym takich osób. Ponieważ w tym zakresie przepis ustawy jest jasny, to nie jest dopuszczalna wykładnia celowościowa. Kolegium wskazało, że obie ustawowe przesłanki odnoszące się do czasu trwania użytkowania wieczystego muszą być spełnione łącznie, a ustawa obejmuje tylko następców prawnych osób, które spełniły oba te warunki łącznie. Podkreślono, że wnioskodawca został użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości dopiero w 1991 r., kiedy to na mocy umowy zamiany i sprzedaży z dnia [...].1991 r. Nr Rep. [...] nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Taka sytuacja oznacza, po pierwsze, iż nie został spełniony jeden z podstawowych warunków określonych w art. 1 ust. 1 ustawy i z tej przyczyny nabycie przez odwołującego się prawa własności nie jest możliwe. Wskazano także, że odwołujący się nie jest następcą prawnym po osobach spełniających warunki podmiotowe do nabycia własności, wobec czego nie jest uprawnionym następcą prawnym i z tej przyczyny nie jest możliwe nabycie przez niego prawa własności stosownie do dyspozycji ust. 2 art. 1 powołanej ustawy. Kolegium stwierdziło, że skoro poprzednicy prawni odwołującego się nie spełniali wymogów podmiotowych do nabycia własności w trybie tej ustawy to nie mogli tego uprawnienia na niego przenieść z tej prostej przyczyny, że go nie posiadali. W tym zakresie nie jest zasadne twierdzenie odwołującego się, że "posiadł ustawowe prawo (...) ". Podkreślono w uzasadnieniu, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało oparte na obowiązującym stanie prawnym, a organy administracji publicznej nie miały w przedmiotowej sprawie kompetencji do działania w ramach uznania administracyjnego. Ustawodawca bowiem jednoznacznie sprecyzował przesłanki nabycia prawa własności w odniesieniu do osób będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. W przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków, nie ma możliwości pozytywnego ustosunkowania się do składanych przez stronę wniosków. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2004 r., sygn. akt: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, potwierdzenie nabycia z mocy prawa własności działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...], obr. [...] ([...]) oraz o wdrożenie ścigania karnego urzędników wydających błędne decyzje. Skarżący podnosi, że kupując prawo "dzierżawy wieczystej" przedmiotowej działki stał się następcą prawnym osób będących poprzednio użytkownikami wieczystymi. Poprzednicy prawni nabyli prawo użytkowania wieczystego w 1980 r., a zatem spełniali wymóg ustawowy bycia użytkownikami wieczystymi w dniu 26 maja 1990 r. Nabyli zatem z mocy prawa własność nieruchomości. Fakt niewydania decyzji w trybie art. 1 ust. 3 cyt. ustawy nie zmienia tego stanu rzeczy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odniósł się do stanowiska skarżącego, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentacją na uzasadnienie swojego stanowiska oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje nieobowiązującej obecnie już ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. z 2001 r., nr 113, poz. 1209 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2004 r., sygn. akt: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].2004 r., sygn. [...] odmawiającą A. Z. potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] położonej w K. przy ul. [...], w obr. [...] jedn. ewid. [...]. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania, jak wniosek o wdrożenie ścigania karnego urzędników wydających błędne decyzje, czy też podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia, w tym również na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, o co skarżący zwracał się do sądu w piśmie z dnia [...].2007 r. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w takim właśnie zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)). W ocenie sądu organy obydwu instancji poprzestając wyłącznie na literalnej interpretacji art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości naruszyły prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy, albowiem uchybienie to w sposób bezpośredni zdeterminowało treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Regulacje cytowanej ustawy są w wysokim stopniu nieprecyzyjne i niewątpliwie wymagają pogłębionej interpretacji. Krytykowana w doktrynie i orzecznictwie zasada, zgodnie z którą to, co jasne nie wymaga dalszej interpretacji nie powinna być stosowana zwłaszcza w prawie administracyjnym z wielu powodów. Na gruncie niniejszej sprawy należy zaakcentować przede wszystkim okoliczność, że funkcje prawa administracyjnego i wynikający stąd charakter jego norm, wyposażających organy administracji publicznej w kompetencje władcze wobec obywateli, wymagają szczególnej troski o prawidłowe ustalanie jego znaczenia, a to powoduje konieczność dokonywania pełnej wykładni jego przepisów. Zadania, jakie stoją przed organami administracji publicznej i prawem administracyjnym, tj. okoliczność, że na organach stosujących prawo administracyjne spoczywa w jednakowym stopniu obowiązek stosowania określonej normy prawnej determinującej kształt sprawy administracyjnej, jak i obowiązek zrealizowania pojmowanego indywidualistycznie celu publicznego poprzez zastosowanie tej normy nadają istotne znaczenie również metodzie wykładni celowościowej w prawie administracyjnym. Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości wprowadziła możliwość nabycia nieodpłatnego przez użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi prawa własności nieruchomości. Początkowo dotyczyło to tylko użytkowników wieczystych określonych rodzajowo nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego objętych działaniem dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 z późn. zm.), i to pod warunkiem złożenia wniosku w ściśle zakreślonym ustawą terminie (art. 1 ust. 2 ustawy). Następnie w wyniku dokonanych w roku 2002 i 2003 nowelizacji ustawy, objęła ona swym zasięgiem terytorium całego kraju, a złożenie stosownego w tym względzie wniosku nie jest już ograniczone terminem. Nabycie prawa własności w trybie omawianej ustawy przysługuje również następcom prawnym osób, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomości w okresie o jakim stanowi art. 1 ust. 1 tej ustawy. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że omawiana ustawa miała na celu stworzenie możliwości uwłaszczenia dla stosunkowo szerokiego kręgu użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi. Ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia 28 czerwca 2004 r., w art. 1 ust. 1 określała przesłanki podmiotowe i przedmiotowe jakie musiały być spełnione do uzyskania przez użytkownika (współużytkownika) wieczystego będącego osobą fizyczną roszczenia o nabycie prawa własności nieruchomości rodzajowo wymienionej w tej normie. Jedną z tych przesłanek było legitymowanie się przez wnioskodawcę prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i dacie wejścia w życie ww. ustawy (24 października 2001 r.). Chodzi tu więc o ciągłość podmiotową w osobie użytkownika wieczystego w obu tych datach. Nie ulega wątpliwości, że roszczenie o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przysługiwało użytkownikowi wieczystemu (współużytkownikowi), który spełniał wszystkie przesłanki określone w art. 1 ust. 1 ustawy, bądź zgodnie z ust. 2 tego przepisu jego następcy prawnemu, tj. osobie, która w uprawnienia wieczystego użytkownika, o którym wyżej mowa, weszła po dniu wejścia w życie ustawy. Podkreślić jednakże należy, że ustawodawca dwie daty znacznie odległe w czasie ustanowił jako początek i koniec zdarzenia, z którym ustawa wiązała powstanie skutku prawnego w postaci uzyskania roszczenia o nabycie prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości. Skoro zatem ustawodawca w roku 2001 ustalił w ustawie datę sprzed 11 lat (26 maja 1990 r.) jako początek zdarzenia prawnego, którego określony ustawą skutek powstał w dacie wejścia w życie tej ustawy, to uprawniony jest pogląd, że z woli ustawodawcy dotyczy to wszystkich osób (fizycznych), które w tej początkowej dacie były użytkownikami wieczystymi z wszystkimi z faktu tego wynikającymi konsekwencjami. Użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] położonej w K. przy ul. [...], w obr. [...] jedn. ewid. [...] objętej [...] M. K. i J. K. nabyli na mocy umowy z dnia 30 września 1980 r. (Rep. A II Nr 6847/80) i prawo to na podstawie umowy zamiany i sprzedaży z dnia [...].1991 r. Nr Rep. [...] zostało zbyte na rzecz skarżącego. M. K. i J. K., których następcą prawnym jest skarżący byli w dniu 26 maja 1990 r. użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości. Rozpoczął się więc w tym przypadku okres ograniczony w ustawie dwiema datami - 26 maja 1990 r. i 24 października 2001 r., w którym użytkownik wieczysty powinien posiadać to prawo, co było przesłanką niezbędną dla uzyskania wzmiankowanego roszczenia. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że jakkolwiek wydawać by się mogło, że ustawa w art. 1 ust. 1 wymaga tylko by ta sama osoba była użytkownikiem wieczystym w obu wymienionych w tym przepisie datach, co mogłoby sugerować, że w okresie między tymi datami prawo użytkowania wieczystego mogłoby być przedmiotem obrotu, byleby w dacie końcowej ta sama osoba była użytkownikiem wieczystym nieruchomości co w dniu 26 maja 1990 r., to jednak sens tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o ciągłość korzystania z prawa użytkowania wieczystego w omawianym okresie przez tę samą osobę. Tak więc w istocie nie tylko daty wskazane w art. 1 ust. 1 ustawy, będące datami granicznymi pewnego okresu, ale także i sam okres zawarty między tymi datami ma znaczenie w sprawie nabycia roszczenia, o jakim stanowi ten przepis. Oznacza to, że dla wszystkich osób fizycznych, które w dniu 26 maja 1990 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości, o jakich była mowa w cyt. art. 1 ust. 1 rozpoczął się w tej dacie początek okresu kończącego się wejściem w życie ustawy z 26 lipca 2001 r., w którym winni oni być użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Następstwem przyjętego przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 ustawy założenia będzie stwierdzenie, że w przypadku gdy użytkownik wieczysty, dla którego w dniu 26 maja 1990 r. rozpoczął się okres, który kończy dzień wejścia w życie omawianej ustawy z 26 lipca 2001 r. przestanie być użytkownikiem wieczystym przed spełnieniem się tej drugiej przesłanki, tj. przed dniem wejścia w życie ustawy, to w jego miejsce wstępują następcy prawni będący z mocy prawa kontynuatorami jego praw związanych z wykonywaniem prawa użytkowania wieczystego w omawianym okresie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest też cel, dla którego ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości powstała. Jak wykazano wyżej, celem powołanej ustawy było stworzenie możliwie szerokiemu kręgowi użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi, warunków do nabycia prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem wieczystego użytkowania. Świadczą o tym nie tylko zmiany, jakim poddana została ustawa w wyniku których roszczeniu uległ jej zasięg terytorialny na cały kraj, oraz odstąpienie od zakreślenia ściśle oznaczonego terminu do złożenia wniosków w tej sprawie, ale także i to, że uprawnionymi do uzyskania przewidzianego ustawą roszczenia byli nie tylko użytkownicy, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, ale także i ich następcy prawni. Z analizy przepisów ustawy z 26 lipca 2001 r. nie można wyprowadzić wniosku, by celem ustawy było różnicowanie na gruncie omawianej sytuacji prawnej następców prawnych użytkownika wieczystego (który miał to prawo w dacie początkowej określonej w ustawie i wyeliminowanie następców prawnych, którzy prawo to nabyli wprawdzie po 26 maja 1990 r. ale przed 24 października 2001 r. (wejściem w życie ustawy z 26 lipca 2001 r.) z możliwości nabycia prawa własności nieruchomości w trybie powołanej ustawy. W ocenie sądu nie jest słuszny pogląd, że następca prawny osoby fizycznej, która w dniu 26 maja 1990 r. była użytkownikiem wieczystym nieruchomości określonej w ustawie będąc kontynuatorem jej praw w zakresie użytkowania wieczystego, nie spełnia warunków do uzyskania przedmiotowego roszczenia, jeżeli w dacie wejścia w życie ustawy był użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości. Pogląd powyższy znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 410/05, publ. LEX nr 194016). Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co obliguje sąd do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a uchybienia tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2004 r., sygn. akt: [...], jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].2004 r., sygn. [...]. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).