II SA/Kr 1050/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara- Dubiel WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, ostateczną decyzją nr [...] z dnia 17 czerwca 2015r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (zwany dalej "PINB") z dnia 13 marca 2015r., nr [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 22 grudnia 2010r. znak [...], którą nałożono na P. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w PINB w L. w terminie do dnia 15 maja 2011r. projektu budowlanego zamiennego budynku uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. P. B., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego E. W., wniósł o uchylenie m.in. decyzji PINB z dnia 22 grudnia 2010 r. znak: [...]. W piśmie tym skarżący wskazał, że decyzja jest wadliwa ponieważ, w jej uzasadnieniu nie wskazano na istnienie istotnego odstąpienia i nie opisano, na czym to odstąpienie miałoby polegać. Ponadto podniesiono, że budowa została zakończona w 1994 r., a także przywołano stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 października 1998 r. sygn. akt IV SA 1822/96 LEX 1822/96 zgodnie, z którym warunkiem zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest uprzednie wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. W związku z powyższym pismem PINB pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. znak: [...] wezwał wnoszącego, na podstawie art. 64 § 2 Kpa, do uzupełnienia pisma z dnia 23 grudnia 2014 r. poprzez wskazanie przepisu prawa stanowiącego podstawę żądania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie P. B., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego r.pr E. W., pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. wskazał, że swoje żądanie opiera na art. 154 Kpa. Pismem z dnia 3 lutego 2015 r. znak: [...], działając na podstawie art. 61 § 1, 3, 4 oraz art. 10 § 1 Kpa, zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji PINB z dnia 22 grudnia 2010 r. znak: [...] oraz zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 13 marca 2015 r. PINB w L. wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą odmówił uchylenia w trybie art. 154 Kpa własnej decyzji ostatecznej z dnia 22 grudnia 2010 r. znak: [...] Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. B., reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. E. W. Odwołanie zostało wniesione w ustawowo przewidzianym terminie, PINB nie znalazł podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 132 Kpa. W odwołaniu zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 155 § 1 w zw. z art. 154 Kpa poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania, 2. naruszenie art. 7, 8 i art. 77 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niepełne zebranie materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że abstrahując od prawidłowości rozważań organu I instancji, wskazać należy, iż zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego to organ winien zakwalifikować prawidłowo wniosek strony i jeśli istnieje przepis, który do danego wniosku może znaleźć zastosowanie, to przepis ten należy zastosować, a nie ograniczać się do stwierdzenia, iż powołany przez stronę przepis nie znajduje zastosowania. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją nr [...] z dnia 17 czerwca 2015r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z 13 marca 2015r. W ocenie organu odwoławczego odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Jak wskazał organ, zgodnie z art. 154 § 1 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzją ostateczną z dnia 22 grudnia 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 51 ust. l pkt 3 Pb, nałożył na P. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L. w terminie do dnia 15 maja 2011 r. projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego na dz. ewid. nr [...], położonej w miejscowości Z. W związku z tym organ wskazał na orzecznictwo sądowo administracyjny, w którym przyjmuje się, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną ( takcwyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07 LEX nr 485362, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1402/07 LEX nr 526051). W związku z tym organ stwierdził, że ostateczna decyzja PINB z dnia 22 grudnia 2010r. znak: [...] jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Zatem do przedmiotowej decyzji nie ma zastosowania tryb określony w art. 154 Kpa. W ocenie organu odwoławczego zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 155 Kpa nie był zasadny. Postępowanie prowadzone było, zgodnie z wnioskiem strony, na podstawie art. 154 Kpa. Wobec powyższego w zaskarżonej decyzji organ badał, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 154 § l Kpa. W odwołaniu zarzucono, że zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego to organ winien zakwalifikować prawidłowo wniosek strony i jeśli istnieje przepis, który do danego wniosku może znaleźć zastosowanie, to przepis ten należy zastosować, a nie ograniczać się do stwierdzenia, iż powołany przez stronę przepis nie znajduje zastosowania. W odniesieniu do powyższego zarzutu wskazać należy, że o tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00 LEX nr 81741). Żądanie powinno być na tyle precyzyjne, by nie pozostawiało organowi, do którego jest skierowane możliwości domniemywania bądź interpretacji woli osoby składającej podanie. W wyroku z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00 (LEX nr 81741) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska." Dalej organ podniósł, że w związku z brakiem wskazania w piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. podstawy prawnej żądania uchylenia decyzji PINB z dnia 22 grudnia 2010 r. znak: [...], wnoszący został wezwany do uzupełnienia przedmiotowego pisma poprzez wskazanie przepisu prawa stanowiącego podstawę żądania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie P. B., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego E. W., wskazał, że swoje żądanie opiera na art. 154 Kpa. Jak wskazuję organ w niniejszej sprawie nie zachodziła obawa, że strona może ponieść szkodę z powodu nieznajomości prawa, bowiem była ona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zdaniem organu, pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu należy uznać za bezzasadne, bowiem samo oparcie żądania zmiany decyzji PINB z dnia 22 grudnia 2010 r. znak: [...] o przepis art. 154 § l Kpa dawało organowi I instancji podstawę do wydania decyzji odmownej. Ostateczną decyzję WINB w K. z 17 czerwca 2015r. P. B. działając przez pełnomocnika radcę prawnego E. W. zaskarżył do WSA w Krakowie pismem z dnia 23 lipca 2015r. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego tj art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 77 w zw. z art. 155 § 1 Kpa oraz art. 7,8 i art. 77 w zw. z art.80 oraz 107 § 3 Kpa. i wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwy organ, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazuje że zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania admiracyjnego, to organ winien zakwalifikować prawidłowo wniosek strony i jeśli istnieje przepis, który do danego wniosku może znaleźć zastosowanie, to przepis ten należy zastosować, a nie ograniczać się do stwierdzenia, iż powołany przez stronę przepis nie znajduje zastosowania, zdaniem skarżącego takie postępowanie organu administracji publicznej narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę zaufania do organów oraz zasadę słusznego interesu stron. Zdaniem skarżącego zakres postępowania nie jest bowiem określany poprzez wskazanie przepisu prawa, lecz przez żądanie strony, więc jeśli żądaniem strony było objęte uchylenie decyzji ostatecznej, to organ powinien, badając przesłanki jakie strona wskazuje na uzasadnienie swego żądania dopasować stosowny przepis, o ile uznał, iż przesłanki te uwzględniają uchylenie decyzji w tym trybie. Dalej skarżący wskazuje, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego ograniczając się do stwierdzenia o nieprawidłowym trybie postępowania, a jak wskazuje skarżący dowody przedstawione organom w sprawie są dowodami prawdziwymi i jako takie powinny zostać ocenione, a twierdzenia organu o nieistnieniu i spreparowaniu tych dowodów są nie tylko niczym nie poparte, ale także stanowią wprost oskarżenie składania fałszywych zeznań w stosunku nie tylko do strony, ale także świadka L. D. Zdaniem strony organ podważa prawdziwość składanych przez stronę dowodów, celem "ochrony" wydanej, nieprawidłowej decyzji, czym narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy administracyjne obu instancji prawidłowo oceniły, że decyzja nakazująca stronie sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, nie podlega uchyleniu w trybie art. 154 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie art. 154 K.p.a. ma charakter postępowania nadzwyczajnego w ramach, którego możliwa jest zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej, czyli decyzji istniejącej w obrocie prawnym i wywołującej skutki prawne w niej określone. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 K.p.a. w przeciwieństwie do postępowania głównego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego z punktu widzenia przesłanek zawartych w ww. przepisie. Zgodnie z przepisem art. 154 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia) decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem, aby możliwym było zastosowanie procedury określonej w tym przepisie niezbędnym jest spełnienie przesłanek w nim wskazanych tzn. zmieniana decyzja musi być ostateczna, na mocy tej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, a za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy decyzja ostateczna z dnia 22.12.2010r., znak: [...] którą nałożono na P. B. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego (...) stanowi rozstrzygnięcie, w wyniku którego strona nabyła/nie nabyła prawa. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że decyzje nakładające na stronę obowiązek są decyzjami, na mocy których strony nabywają prawo (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 478/09) - chyba, że są to decyzje nakładające obowiązki w maksymalnej wysokości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Może zatem ono nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01, z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07). W wyroku z dnia 18 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 251/97 (LEX nr 48251) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", ma również decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony. Zatem obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a więc wpływa na jej sytuację prawną. Kwestię powyższą wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04 stwierdzając, że przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej, o którym mowa w art. 154 k.p.a. należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek przysporzeniem w sferze prawnej jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie należy przyjąć, że decyzja z dnia 22 grudnia 2010 r. nakładając na stronę obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, zatem w przedmiotowej sprawie procedura określona w art. 154 k.p.a. nie ma zastosowania. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazać należy, iż organ w niniejszym postępowaniu, podjął z urzędu czynności mające na celu wyjaśnienie treści żądania strony. Nie pozostawiając organowi administracyjnemu żadnych możliwości interpretacyjnych w tym zakresie, wnioskodawca B., reprezentowany w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika wykonującego zawód radcy prawnego, w piśmie z dnia 20 stycznia 2015r. wskazał jednoznacznie, że swoje żądanie uchylenia decyzji z dnia 22.12.2010r. opiera na treści przepisu art. 154 k.p.a. (vide k. 10 akt admin. organu I instancji). Należy uznać, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym, organ pozostał związany tak jednoznacznie sprecyzowanym żądaniem. (vide: wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r. IV SA 1091/99 LEX nr 78924). Dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 13 marca 2015r., strona odwołująca wskazała, że wniosek jej mógł równie dobrze zostać zakwalifikowany przez organ zgodnie z art. 155 k.p.a. Podkreślić jednak przy tym należy, że strona skarżąca była wzywana przez organ administracyjny o sprecyzowanie swojego wniosku, a wobec reprezentowania przez fachowego pełnomocnika nie powinno nastręczać żadnych trudności prawidłowe jego sformułowanie oraz podstaw prawnych jego wniesienia. W tym miejscu wyjaśnić należy, że artykuły 154 i art. 155 k.p.a. przewidują dwa odmienne tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a. konstruują bowiem dwie odrębne drogi wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, różniące się przesłankami zastosowania tych przepisów. Zatem jakkolwiek przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a. mają zbliżony charakter, to jednak stanowią odrębne podstawy prawne prowadzenia postępowania administracyjnego. Na poparcie powyższej tezy wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym twierdząc, że nie można uznać za prawidłowe postępowania administracyjnego, w którym organ pierwszej instancji prowadzi postępowanie i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 155 k.p.a., natomiast organ drugiej instancji prowadzi postępowanie i wydaje decyzję ostateczną na podstawie art. 154 k.p.a. Odrębność tych postępowań powoduje, że działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z wymienionych względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, jednakże dodatkowo wskazania wymaga, że o jej bezzasadności przemawia również brak interesu społecznego i słusznego interesu strony. Obie te przesłanki winny być bowiem oparte na interesie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. A zatem zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Dlatego z punktu widzenia interesu społecznego i słusznego interesu strony nie są do zaakceptowania dążenia inwestora polegające na osiągnięciu własnego interesu za pomocą niezgodnych z prawem działań kosztem obowiązującego porządku prawnego. Mając na względzie, że wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybie szczególnym (art. 154 k.p.a.), to takie działanie inwestora nie jest do zaakceptowania z uwagi na konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażoną też w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1406/06, LEX nr 427601). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, ponieważ w niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o uchylenie decyzji PINB z dnia 22 grudnia 2010 r. znak: NB.II.7355-186/10, dlatego skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna. Konkludując powyższe rozważania, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.