II SA/Kr 1056/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Śródmieście Wschód w Krakowie na uchwałę nr XXII-160-2016 Rady Gminy Sułoszowa z dnia 6 grudnia 2016 r. w sprawie: zatwierdzania taryfy cen i stawek opłat dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sułoszowa postanawia: odrzucić skargę . Prokurator Rejonowy w Krakowie - Śródmieściu Wschód pismem z dnia 13 lipca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXII-160-2016 Rady Gminy Sułoszowa z dnia 6 grudnia 2016 roku w sprawie zatwierdzenia taryfy cen i stawek opłat dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sułoszowa w części załącznika "Taryfowe ceny i stawki opłat zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków" w zakresie punktu 3. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt. 8 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) poprzez nałożenie na mieszkańców opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych w kwocie 220,85 złotych netto za jednostkowe przyłączenie oraz opłaty za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych w kwocie 275,33 złotych netto za jednostkowe przyłączenie mimo braku ustawowego upoważnienia dla Rady Gminy do nałożenia takich opłat; 2) art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RR poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku ponoszenia powyższej opłaty bez upoważnienia ustawowego. Prokurator, powołując się na art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w części "Załącznik - Taryfowe ceny i stawki opłat zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków" w zakresie punktu 3. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że przedmiotowa uchwała będąca aktem prawa miejscowego w załączniku ustalającym taryfę ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w punkcie 3 ustala wysokość stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych w kwocie 220,85 złotych netto za jednostkowe przyłączenie oraz opłaty za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych w kwocie 275,33 złotych netto za jednostkowe przyłączenie. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym także opłat, jest dopuszczalne tylko w przypadku istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przepis art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie zawiera dla rady gminy upoważnienia do nałożenia takich opłat. W ocenie Prokuratora skarga dotyczy uchwały Rady Gminy Sułoszowa, będącej aktem prawa miejscowego, brak jest zatem ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał w szczególności, że w sposób niewłaściwy i błędny Prokuratura wskazała jako stronę Radę Gminy Sułoszowa. Rada Gminy, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków podjęła uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf, cen i stawek opłat, ale zgodnie z Uchwałą Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., akt I OPS 3/12, w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy zdolność procesową ma Wójt Gminy Sułoszowa. Zatem ze względów formalnych złożona skarga jest wadliwa. Opłata za przyłączenie do urządzeń wodociągowych czy kanalizacyjnych, określona w punkcie 3 załącznika do uchwały stanowi odpłatność za podejmowane przez Gminę czynności związane z odbiorem przyłącza. Do tych czynności należy zaliczyć odbiór techniczny przyłącza, montaż i plombowanie wodomierza, czynności administracyjno-techniczne, próby techniczne. Wykonanie tych czynności stanowią ponoszone przez Gminę koszty. Przecież podmioty dostarczające gaz czy energię elektryczną za czynności odbiorowe pobierają opłatę. A w zakresie dostaw wody i odprowadzania ścieków Gmina występuje w takiej samej roli jak wspomniane podmioty. Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie: określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w § 5 pkt 7 stanowi, że w taryfie mogą zostać ustanowione opłaty, a ich wysokość skalkulowana na podstawie kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza. Ponadto zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, została bowiem uchylona i utraciła moc prawną. Gmina Sułoszowa była skontrolowana przez UOKIK w 2014 r. w zakresie zgodności taryf oraz umów na dostawy wody i odbiór kanalizacji. Nie kwestionowano pobieranych przez Gminę opłat za czynności odbiorcze związane z przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Legitymację do wniesienia skargi posiada w szczególności Prokurator (art. 8 § 1, art. 50 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała została niewątpliwie podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, przeto potencjalnie może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, w tym również skargi Prokuratora. Niemniej jednak termin do jej zaskarżenia jest uzależniony od tego, czy jest ona aktem prawa miejscowego, czy też nie. Mając na względzie datę podjęcia zaskarżonej uchwały oraz regułę intertemporalną z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – należy bowiem przyjąć, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 53 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej wspomnianą ustawą. Przepis ten stanowił, że "Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej". Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA) W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w ówczesnym brzmieniu (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 135, dalej u.z.z.w.) nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim uchwała ta nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem rada gminy nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa – stosownie do art. 2 pkt 12 u.z.z.w. będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania – nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 cytowanej ustawy (art. 20 ust. 1 u.z.z.w.). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organ gminy działa wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf, który to wniosek przedsiębiorstwo składa w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (art. 24 ust. 2 u.z.z.w.). Propozycje cenowe taryf przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo określając ich wartość na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu alokacji na poszczególne grupy odbiorców, różnicując wysokości cen i opłat dla poszczególnych grup odbiorców na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 u.z.z.w.). Obowiązkiem przedsiębiorstwa – a nie rady gminy, jak w odniesieniu do aktów prawa miejscowego – jest ogłoszenie zatwierdzonej taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryfy (art. 24 ust. 7 u.z.z.w.). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.z.z.w. rada gminy może odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku nie podjęcia uchwały w wyznaczonym prawem terminie, o czym stanowi już art. 24 ust. 8 u.z.z.w., taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne wniosku o zatwierdzenie taryf, zaś w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do art. 24 ust. 5b u.z.z.w., wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego. Treść powyżej przytoczonych norm jednoznacznie wskazuje, że byt prawny taryf nie jest uzależniony od zaaprobowania ich przez radę gminy w drodze uchwały, a w konsekwencji uchwale dotyczącej zatwierdzenia taryf nie można przypisać cech aktu prawa miejscowego (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., II SA/Kr 199/18, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności orzeczenia z dnia 18 maja 2016 r., II GSK 1150/16, z dnia 24 maja 2017 r., III OSK 256/07, z 17 kwietnia 2018 r., I GZ 92/18, z dnia 20 kwietnia 2018 r., I GZ 100/18, CBOSA). Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 15 grudnia 2016 r. (poz. 7764) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 4 uchwały), tj. w dniu 30 grudnia 2016 r. Termin do wniesienia skargi upłynął zatem z dniem 30 czerwca 2017 r. (art. 53 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Skarga zaś została wniesiona w dniu 13 lipca 2018 r. (wpłynęła do organu w dniu 24 lipca 2018 r.) – a zatem jest spóźniona. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie powołanych przepisów, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.