II SA/Kr 1501/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W. O. na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 20 lipca 2001 r., nr XLIII/355/01 w przedmiocie uznania za użytek ekologiczny skargę oddala Rada Gminy Zabierzów w dniu 20 lipca 2001 r. podjęła uchwalę Nr XLIII/355/01, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 34 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, w sprawie uznania za użytek ekologiczny obszaru zooid nazwą "Uroczysko Podgołogórze". Zakresem obowiązywania tej uchwały objęto obszar o powierzchni 6,75 ha położony w miejscowości Rząska Gmina Zabierzów. Pismem z dnia 11 sierpnia 2010 r., które wpłynęło do Rady Gminy Zabierzów w dniu 16 sierpnia 2010 r., W.O. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa lub uprawnienia przedmiotową uchwałą. Skargą z dnia 12 października 2010 r. W.O. zakwestionował powyższą uchwalę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że od dnia 30 kwietnia 2010 r. jest współwłaścicielem działki nr [...] objętej użytkiem ekologicznym Uroczysko Podgołogórze ustanowionym przedmiotową uchwałą. Podniósł, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, które w części nie są znane ustawie. Zdaniem skarżącego wydawaniu przedmiotowej uchwały naruszono zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem na użytku ekologicznym możliwe jest ustanowienie zakazów właściwych dla tej formy ochrony przyrody wskazanych w ustawie i tylko w zakresie w niej dozwolonych. Nadto uchwała jest również sprzeczna z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wskazał, że zgodnie z piśmiennictwem brak jest podstaw do ustanawiania użytku ekologicznego ze względu na ochronę fiołka bagiennego. Skarżący zarzucił również, że Rada Gminy nie rozważyła innej, bardziej uzasadnionej, formy ochrony przyrody na przedmiotowym obszarze. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zabierzów wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności wskazano na brak legitymacji skargowej W.O. w tej sprawie. Wyjaśniono, że skarżący został właścicielem nieruchomości położonej na terenie użytku ekologicznego dopiero w kwietniu 2010 r., a uchwała weszła w życie w 2001 r., zatem jej postanowienia nie mogły naruszyć prawa własności skarżącego. Z ostrożności procesowej Rada Gminy Zabierzów odniosła się również do zarzutów merytorycznych zgłoszonych w skardze uznając je za nietrafione. Pismem z dnia 20 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącego zawarł rozważania o modelu kontroli legalności aktów administracyjnych przez sądy administracyjne, przytaczając odpowiednie orzecznictwo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym zarzutami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Uchwała rady gminy w przedmiocie uznania za użytek rolny jest aktem prawa miejscowego, gdyż nosi wszystkie cechy aktów prawa miejscowego. Jest zatem aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe Skarżący, przed wniesienie skargi, dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pismo z dnia 11 sierpnia 2010 r.). Skargę wniesiono z zachowaniem 60-dniowego terminu. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, należy jeszcze zbadać legitymację skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować trzeba, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, opub. w ONSA i WSA z 2005 r. nr 1, poz. 2). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości lub przeszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała nie naruszyła interesu prawnego W.O. , zatem nie posiada on legitymacji czynnej w niniejszej sprawie, co w konsekwencji musi skutkować oddaleniem skargi. Jak wyżej wskazano sam fakt, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą nie musi oznaczać w tej sprawie, że już naruszyła ona jego interes prawny. Dla powodzenia skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest nie tylko stwierdzenie istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego, ale dodatkowo jeszcze wykazanie jego naruszenia. Swoje przekonanie o braku legitymacji skargowej Sąd oparł o fakt, że W.O. został współwłaścicielem działki nr [...] w Rząsce w dniu 30 kwietnia 2010 r. i ta okoliczność nie jest przez nikogo kwestionowana. Natomiast zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 20 lipca 2001 r. i weszła w życie w dniu 6 listopada 2001 r. Z tego powodu należy przyznać rację organowi, że przedmiotowa uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącego. Naruszenie interesu prawnego należy badać na datę podjęcia (wejścia w życie) danej uchwały, gdyż właśnie wtedy dochodzi do zmiany sytuacji prawnej nieruchomości z powodu wprowadzenia nowej regulacji. Nabywając działkę skarżący nabył ją już pod "rządami" przedmiotowej uchwały, zatem wszedł w zastaną sytuację prawną i obecnie musi liczyć się z ograniczeniami prawa własności istniejącymi w dacie jej nabycia. Decydując się na nabycie danej nieruchomości, zdecydował się skarżący świadomie również na ograniczenie prawa własności tej nieruchomości wynikające z zaskarżonej uchwały. Rekapitulując należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała weszła w życie przed dniem nabycia nieruchomości przez skarżącego więc nie mogła naruszyć jego wcześniejszego interesu prawnego, to takiego wcześniejszego interesu prawnego chronionego prawem skarżący nie posiadał. Nie można uznać za naruszenie interesu prawnego skarżącego sytuację, w której jego poprzednik prawny (osoba, będąca właścicielem działki w 2001 r.) nie wniósł skargi na tę uchwałę i wnioskować, że skoro zbywca nieruchomości nie kwestionował naruszenia jego prawa własności, to z tej okoliczności wynika, że nabywca nieruchomości takie uprawnienie jednak posiada. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w tezie do wyroku z dnia 13 maja 2009 r. II OSK 1715/08: "skarżący, którzy nabyli działkę już po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą skutecznie zarzucać planowi naruszenia ich interesu prawnego do zagospodarowania działki innego niż ustala plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowne w szczególności przez zaskarżony plan i są z tym planem zgodne". Wobec uznania przez Sąd orzekający, że skarżący nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Tym samym na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji.