II SA/Kr 1059/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJPOLSKIEJ Dnia 16 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA: Ewa Rynczak Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M. F. na uchwałę Rady Gminy z dnia 16 lipca 2004 r. Nr: [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy skargę oddala W dniu [...].2005 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga M. i M. F. na uchwałę Rady Gminy w Ł. nr [...] z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. w części dotyczącej ustaleń planu w stosunku do działki skarżących nr [...] położonej we wsi W., gmina Ł. Skarżący podnieśli, iż działka nr [...] we wsi W. została bez ich wiedzy przemianowana na działkę rolniczą. Tymczasem działka ta miała charakter budowlany, jest terenem uzbrojonym i skarżący poczynili już przygotowania do postawienia na tej działce altany. W ocenie skarżących ustalenia planu w stosunku do działki nr [...] położonej we wsi W. są krzywdzące i pozbawiają skarżących możliwości zagospodarowania nieruchomości stanowiącej ich własność, a także pozbawiają skarżących wypoczynku. W odpowiedzi na skargę udzielonej przez Radę Gminy w Ł. organ planistyczny wniósł o odrzucenie skargi z powodu uchybienia terminowi określonemu w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub oddalenie skargi w całości jako niezasadnej, a nadto zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według obowiązujących norm. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że skarżący M. i M. F. skierowali skargę w przedmiocie uchwalenia uchwały Rady Gminy Ł. w dniu [...].2005 r. a tym samym po upływie trzydziestu dni od uzyskania informacji o zapadłym rozstrzygnięciu dotyczącym przekwalifikowania ich działki nr [...] w W. na działkę rolniczą. Z tego też względu skarga winna być odrzucona. Ustosunkowując się do meritum żądania podniesiono, że w myśl art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 31 grudnia 2003 r. utraciły moc wszystkie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. w tym także Miejscowy Plan Ogólny Gminy Ł. zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...].1988 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z późn. zm.). Zgodnie z w/w planem działka nr [...] położona w obrębie W., której właścicielami są skarżący M. i M. F. znajdowała się częściowo w terenie oznaczonym symbolem A16 MR/MN, tj. tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem budownictwa jednorodzinnego oraz częściowo w terenie oznaczonym symbolem RP, tj. tereny upraw rolnych. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia [...].2004 r. - Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), działka nr [...] położona w obrębie W. znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 13. R, tj. tereny rolnicze oraz KDW, tj. tereny tras i urządzeń komunikacyjnych. Zgodnie z obowiązującym prawem, projekt planu miejscowego gminy Ł. w dniach od [...].2004 r. do [...].2004 r. był wyłożony do publicznego wglądu i wówczas Istniała pełna możliwość zapoznania się z jego ustaleniami, a następnie składania do dnia [...].2004 r. ewentualnych uwag do planu. O powyższych danych Wójt Gminy Ł. poinformował wszystkich zainteresowanych opracowaniem nowego planu miejscowego w prasie regionalnej, tj. Gazecie [...] (publikacja z dnia [...].2004 r.), na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy oraz wszystkich sołectw, jak też w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. poprzez ogłoszenia i komunikaty w kościołach parafialnych. Skarżący mieli zatem pełną możliwość zapoznania się z ustaleniami w zakresie projektu planu oraz dodatkowych istotnych zmian. Pomimo powyższych możliwości skarżący nie skorzystali z prawa zapoznania się z ustaleniami projektu planu oraz złożenia uwag i dlatego też nie można się zgodzić z czynionymi obecnie przez skarżących zarzutami. Dodatkowo podniesiono, że obowiązujące przepisy nie nakładają na gminę obowiązku indywidualnego informowania wszystkich zainteresowanych. W związku ze złożoną przez skarżących w dniu [...].2005 r. prośbą o przywrócenie terenów budowlanych, sygnalizacja ta została zarejestrowana jako wniosek o włączenie do terenów budowlanych działki nr [...] położonej w obrębie W., który to wniosek zostanie uwzględniony przy najbliższej aktualizacji planu. Gmina Ł. udzieliła skarżącym wyczerpujących wyjaśnień, które oparte są na obowiązującej uchwale Rady Gminy obecnie skarżonej przez M. i M. F. W ocenie organu planistycznego brak jest przesłanek przychylenia się do uwzględnienia wniosków sformułowanych w skardze M. i M. F. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1059/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. F. na uchwałę Rady Gminy w Ł. nr [...] z dnia [...].2004 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była uchwała Rady Gminy w Ł. nr [...] z dnia [...].2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. w części dotyczącej ustaleń planu w stosunku do działki skarżących nr [...] położonej we wsi W., gmina Ł. Skarga M. F. została złożona w terminie i z zachowaniem ustawowego trybu składania skarg na uchwały organów gminy. Treść pisma skarżącej z dnia [...].2005 r. adresowanego do Urzędu Gminy w Ł., wskazująca, że skarżąca uważa za bezprawne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. w części dotyczącej działki nr [...] położonej we wsi W. oraz domaga się "wyprostowania samowolnych decyzji" uzasadnia zakwalifikowane tego pisma jako wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Ł. nr [...] z dnia [...].2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. w części dotyczącej ustaleń planu w stosunku do działki skarżących nr [...] położonej we wsi W., gmina Ł. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych - niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż - tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym kontekście należy rozpatrywać treść art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym również dopuszczalność uchwalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń bądź zakazu w zakresie dopuszczalności zabudowy nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy). Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ust. 2 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym miały być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy,), co - niezależnie od oceny treści cytowanego art. 15 ustawy nie należącej do kompetencji sądu administracyjnego - nie wykluczało zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego tzw. norm blankietowych rozumianych jako takie normy, które - w przeciwieństwie do norm o treści merytorycznej - jedynie określają w jaki sposób mają być określone czyny przez normę nakazane czy zakazane do spełnienia (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 82).. W rozpatrywanej sprawie Rada Gminy w Ł. nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego stanowiąc regulacje zawarte w § 22 i § 28 uchwały nr [...] z dnia [...].2004 r, tj. regulacje dotyczące obszarów rolniczych "R" i "KDW", na których położona jest działka nr [...] we wsi W. Na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono bowiem przeznaczenie terenów "R" i "KDW", zasady zagospodarowania terenów "R" i "KDW, a na stanowiącym załącznik graficzny uchwały rysunku planu zaznaczono linie rozgraniczające tereny "R" i "KDW (art. 15 ust. 2 pkt 1), jednocześnie uwzględniając zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy wartości wskazane przez ustawodawcę, w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, a także prawo własności skarżącego. Uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza jednak zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Regulacja powyższa wyklucza dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności. Zaskarżona regulacja uchwały Rady Gminy w Ł. nr [...] z dnia [...].2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. w części dotyczącej ustaleń planu w stosunku do działki skarżących nr [...] położonej we wsi W., gmina Ł. ingerencji takiej jednak nie stanowi. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności, chociaż w wielu przypadkach wprowadzenie całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy może godzić w istotę prawa własności. W związku z tym powinno być uzasadnione takim interesem publicznym, który równoważyłby dopuszczalność zanegowania praw właścicielskich. W odniesieniu do zaskarżonej regulacji uchwały Rady Gminy w Ł. nr [...] z dnia [...].2004 r. należy stwierdzić, że nie ustalenia planu nie przewidują całkowitego zakazu zabudowy, gdyż w terenach oznaczonych symbolem "R" dopuszczono lokalizację m.in. związanych z istniejącą zabudową zagrodową budynków gospodarczych, inwentarskich i magazynowych do przechowywania płodów rolnych (§ 22 ust. 2 pkt 1 uchwały), urządzeń związanych z rekreacją letnią i zimową w tym: tras pieszych, rowerowych i narciarskich, urządzonych punktów wypoczynku i punktów widokowych (§ 22 ust. 2 pkt 1 uchwały), a także obiektów małej architektury (§ 22 ust. 2 pkt 1 uchwały). Również w terenach oznaczonych symbolem "KDW" dopuszczono lokalizację m.in. obiektów i urządzeń infrastruktury o charakterze lokalnym (§ 28 ust. 3 pkt 2 uchwały) oraz elementów małej architektury (§ 28 ust. 3 pkt 6 uchwały). Należy ponadto zauważyć - mając na uwadze przeznaczenie terenów "R" (tereny rolnicze) i "KDW (tereny tras i urządzeń komunikacyjnych) - iż ograniczenie prawa własności nieruchomości objętej obszarem oznaczonym w planie jako "R" i "KDW" jest uzasadnione z punktu widzenia realizacji interesu publicznego, do czego organy administracji są zobowiązane dążyć na każdym etapie ich działalności. Mając powyższe na uwadze, a także zważywszy, że z akt sprawy wynika, że poszczególne elementy procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie planu w zaskarżonej części zostały przeprowadzone w sposób nie dający podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić należy, że skarga na uchwałę Rady Gminy w Ł. nr [...] z dnia [...].2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. w części dotyczącej ustaleń planu w stosunku do działki skarżących nr [...] położonej we wsi W., gmina Ł. podlegała oddaleniu zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.