II SA/Kr 1066/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda Ewa Rynczak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Miejskiego Szpitala Specjalistycznego im. G. Narutowicza w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją nr [...] z dnia 17 kwietnia 2008r. znak: [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zmian.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, parkingiem naziemnym, garażem podziemnym, wewnętrzny układem dróg dojazdowych, infrastrukturą techniczną na dz. nr 1, części działek nr 2, 3, 4, 5, 6 obr. [...] wraz z budową infrastruktury technicznej na dz. nr 9, 8, 7, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 obr. j.w., oraz budowa drogi dojazdowej na dz. nr 8, 7, 1, 2, 18, 19, 17 obr. j.w., przy ul. [...] w K.". Uzasadniając decyzję podano, że postępowanie wszczęto na wniosek "A". Sp. z o.o. złożony w dniu 15.06.2007 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowanie uzyskano wymagane opinie w tym [...] Zarządu Komunalnego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska w zakresie komunikacji oraz w zakresie ochrony środowiska. Organ podał następnie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do niniejszej decyzji; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stwierdzono na podstawie wypisu z rejestru gruntów - dz. nr 9, 8, 7, 10, 20, 12, 13, 14, 15, 16, 17 objętych wnioskiem, stanowi grunt wyłączony z klasyfikacji - Bi, Dr - wył, natomiast dz. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 18, 19 są objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. M. K. wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...]. Odnosząc się do zastrzeżeń podnoszonych w postępowaniu organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Brak zgody stron postępowania na wnioskowany zakres inwestycji nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania. Odnosząc się do kwestii obsługi komunikacyjnej organ podał, że uzyskano pozytywną opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM w zakresie komunikacji. Wnioskowana inwestycja była także zaopiniowana przez jednostkę wykonującą zadania zarządcy ulic tj. [...] Zarządu Komunalnego m.in. na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, a warunki te zostały uwzględnione w załączniku nr 1 decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Miejski Szpital Specjalistyczny im. G. Narutowicza uczestniczący w postępowaniu jako użytkownik części terenu objętego decyzją. W odwołaniu podniesiono, iż zastrzeżenia dotyczą działek nr 7 oraz 20 i polegają na tym, iż odwołujący nie wyraża zgody zajęcie działek na cele związane z planowaną inwestycją, jak również tym, aby stanowiły one drogę dojazdową do terenu inwestycji. Teren ten jest ogrodzony i zamknięty od zewnątrz, a na działce nr 7 znajduje się budynek szkoły rodzenia. Z takim zagospodarowaniem kolidowałaby zarówno budowa drogi dojazdowej, jak i korzystanie z niej inwestora w celu dojazdu do terenu budowy. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz i art. 59 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu l instancji zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również ustalenia analizy architektoniczno-urbanistycznej. Uznając za nieuzasadnione zarzuty zawarte w odwołaniu organ podał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 zd. 1 w/w ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zgodnie z art. 252 kodeksu cywilnego użytkowanie obejmuje prawo do używania rzeczy i pobierania jej pożytków. Zaskarżona decyzja sama w sobie prawa tego nie może naruszyć, tj. nie stanowi żadnej podstawy do korzystania z cudzej rzeczy nieruchomości, czy też używania jej w jakikolwiek sposób naruszający uprawnienia użytkownika czy inne osoby, której przysługuje "prawo do rzeczy". Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 marca 2007 r. (sygn. II OSK 566/06, baza aktów prawnych nr 322327): "Decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na danej nieruchomości można wydać na rzecz nieograniczonej liczby podmiotów - potencjalnych inwestorów, niekoniecznie legitymujących się na tym etapie procesu inwestycyjnego tytułem prawnym do danej nieruchomości. To, czy takie prawo inwestorowi przysługuje, bada dopiero organ budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.". Ponadto organ wskazał, że w załączniku nr 1 do decyzji w punkcie f wskazano, iż do czasu realizacji planowanej ulicy lokalnej dopuszczalny jest dojazd do ul. [...] drogą dojazdową przez teren m in. działki nr 20 i 7 i dodano (co prawda nie w kolejnym punkcie), iż użytkowanie terenu w/w drogi dojazdowej należy uzgodnić z zarządcą, lub właścicielami. Oznacza to, że korzystanie (użytkowanie w sensie potocznym) przez inwestora z w/w działek wymagać będzie zgody odwołującego się Szpitala i zgody tej w żaden sposób nie przesądza. Postanowienie to interpretować należy w związku z art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, iż drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi, a budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych, oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. W tym przypadku przyjąć należy, iż zarządcą będzie użytkownik terenu jako podmiot mający prawo jego używania z wyłączeniem osób trzecich. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł Szpital Miejski Specjalistyczny im G. Narutowicza w K. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do działek nr 7 oraz 20. Uzasadniając skargę powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto wskazano, że wprowadzenie tam ruchu drogowego stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa szpitala i ludzi przebywających na jego terenie. Szpital nie zgadza się z argumentacją Kolegium, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy daje jedynie możliwość tymczasowej obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a jeżeli podanych wyżej okoliczności nie weźmie się pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy, to "również pozwolenia na budowę będzie wadliwe". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a.. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Skarga jest uzasadniona, ale z zupełnie innych przyczyn niż w niej wskazanych. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd nie rozstrzygał merytorycznie sprawy, gdyż w każdej sprawie, przed jej merytorycznym rozpoznaniem, Sąd w pierwszej kolejności bada wymogi formalne wniesionego odwołania i skargi. Dokonując takiej oceny Sąd uznał, że organ odwoławczy- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznał odwołanie od decyzji nr [...] organu l instancji – Prezydenta Miasta z dnia 17 kwietnia 2008r. znak: [...], którego tak naprawdę nie było, ponieważ odwołanie to nie zostało podpisane, a więc nie wiadomo od kogo ono pochodziło. Z akt administracyjnych wynika, że odwołanie zostało złożone w dwóch egzemplarzach wraz z załącznikami, ale żaden egzemplarz odwołania nie został podpisany przez osobę wnoszącą to odwołanie (k. 143-172 akt adm.). Odwołanie to zostało wniesione z zachowaniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Przepis art. 63 § 1 i następne kpa. określają formę wnoszenia podań do organu administracji. Stosownie do przepisu art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. § 3 tegoż artykułu stanowi, że podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Jeżeli podanie zawiera braki formalne powodujące, że organ administracji nie może prawidłowo nadać biegu sprawie, to wówczas w myśl art. 64 § 1 k.p.a. podanie pozostawia się bez rozpoznania albo stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy nie wezwał wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie, czym naruszył przepis postępowania art. 64 § 2 k.p.a. rozpoznając odwołanie nie podpisane, a więc odwołanie nie wiadomo od kogo pochodzące. To uchybienie organu odwoławczego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę winien wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braku formalnego odwołania i w zależności od tego czy wezwanie zostanie wykonane czy też nie, wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach nie orzeczono wobec braku wniosku strony.