II SA/Kr 1068/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski / spr. / Sędziowie WSA : Grażyna Firek Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Laskowa z dnia 31 maja 2005 r. Nr XXVIII/165/05 w zakresie obejmującym § 7 ust. 2 pkt 3 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Laskowa stwierdza nieważność § 7 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie obszarów oznaczonych symbolem : Z 12 MN, ML, Z 18 MN, ML, Z 20 MN, ML, Z 21 MN, ML, Z 31 MN, ML, Z 35 MN, ML Wojewoda Małopolski pismem z dnia 12 sierpnia 2005r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXVI 11/165/05 Rady Gminy Laskowa z dnia 31 maja 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Laskowa w zakresie: § 7 ust.2 pkt 3 w całości oraz rysunku planu i w legendzie w zakresie obszaru oznaczonego symbolem: Z 12 MN, ML; Z 18 MN, ML; Z 20 MN, ML; Z 21 MN, ML; Z 31 MN, ML; Z 35 MN, ML w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą Nr XXVIII/165/05 Rada Gminy Laskowa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Laskowa. W ocenie skarżącego treść rzeczonej uchwały w zakresie określonym skargą pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. "Treść przywołanego powyżej paragrafu określa uwarunkowania dla terenów osuwiskowych gdzie nałożono obowiązek spełnienia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów kubaturowych określonych w ekspertyzach geologicznych . Jednakże ekspertyzy geologiczne nie są w tym przypadku integralną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tylko zostały sporządzone jako odrębne dokumenty znajdujące się poza planem. W kwestionowanym zapisie uchwały wyliczono jedynie przykładowo warunki, jakie należy spełnić dla zagospodarowania tych terenów, użyto sformułowania "między innymi" nie zawierające kompletnych zapisów ekspertyz, które znalazły się poza planem. Tymczasem wszelkie normy dotyczące zasad zagospodarowania terenu, ustalające jego przeznaczenie, jak również formujące warunki zabudowy dla danego obszaru winny znaleźć odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego. Niedopuszczalnym zaś jest w ocenie organu nadzoru takie działanie rady gminy, które prowadzi do zamieszczania w treści planu miejscowego jedynie części wymogów dla danego terenu, pozostawiając pozostałą część przepisów uzależniających podejmowanie tych czynności od ekspertyz znajdujących się poza planem i nie będących jego integralna częścią." Ponieważ uchylenie obowiązywanie wyłącznie zapisu § 7 ust.2 pkt 3 zaskarżonej uchwały oznaczałaby możliwość zagospodarowania przedmiotowego terenu osuwiskowego oznaczonego w planie i realizacji tam zabudowy na takich samych warunkach określonych w planie, jak dla pozostałych obszarów przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej, bez uwzględnienia specyfiki terenu osuwiskowego, co wiązałoby się z dużym zagrożeniem dla powstałych tam w przyszłości budynków i zagrożeniem dla mieszkających w nich ludzi, to niezbędne jest również stwierdzenie nieważności odpowiednich zapisów w części rysunku planu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Laskowa wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z wywodami skarżącego, iż nastąpiło naruszenie prawa. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, iż zapis § 7 ust.2 pkt 3 zaskarżonej uchwały jest błędnie interpretowany przez organ nadzoru, "który z powyższego zapisu wnioskuje, że wymienione w § 7 ust.2 pkt 3 ekspertyzy, winny stanowić załącznik do planu, jako jego integralna część. Zdaniem strony przeciwnej, zaskarżony zapis planu, należy interpretować w ten sposób, ze stawia on przyszłym inwestorom wymóg wykonania przez uprawnione, ekspertyz określających warunki posadowienia obiektów kubaturowych na przedmiotowych działkach (terenach inwestycji). Przywołane w treści uchwały podstawowych warunków posadowienia obiektów kubaturowych, w ocenie strony przeciwnej, nie narusza obowiązujących przepisów w zakresie planowania przestrzennego, a zwraca jedynie uwagę na elementy - istotne przy kompletowaniu dokumentacji w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Opracowane ekspertyzy przez stronę przeciwna na etapie przygotowywania projektu planu miejscowego, umożliwiły uwzględnienie obszarów Z12, Z18, Z20, Z21, Z 31 oraz Z35 w projekcie planu miejscowego i dopuszczenie ich zabudowy, niemniej plan w kwestionowanym zapisie nakłada obowiązek wykonania ekspertyz geologicznych dla spełnienia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów kubaturowych. W związku z powyższym, ekspertyzy wykonane dla potrzeb projektu planu, nie znalazły się w dokumentacji planistycznej, jako załącznik stanowiący integralna część uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie był zaskarżony przez organ nadzoru § 7 ust.2 pkt 3 w całości oraz rysunek planu i jego legenda w zakresie obszaru oznaczonego symbolem: Z 12 MN, ML; Z 18 MN, ML; Z 20 MN, ML; Z 21 MN, ML; Z 31 MN, ML; Z 35 MN, ML w całości uchwały Nr XXVI 11/165/05 Rady Gminy Laskowa z dnia 31 maja 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Laskowa. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn. zm.) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie. Jak wynika z treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W konsekwencji w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art.15 ust.2 pkt 1 cyt. ustawy). Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym. Dlatego też treść zawartych tam przepisów winna być precyzyjna i niesprzeczna - umożliwiająca jednoznaczne ich rozumienie. Tymczasem zaskarżony przez organ nadzoru zapis § 7 ust.2 pkt 3 uchwały Nr XXVIII/165/05 Rady Gminy Laskowa z dnia 31 maja 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Laskowa jest na tyle nieprecyzyjny, iż równouprawnione są w zasadzie obie zaprezentowane interpretacje: wojewody - iż chodzi tu o warunki określone w ekspertyzie geologicznej wykonywanej na etapie przygotowywania projektu planu zagospodarowania przestrzennego (która to ekspertyza nie jest jednocześnie integralna częścią planu) oraz organu, którego akt zaskarżono, iż chodzi tu o wymóg wykonania na etapie pozwolenia na budowę dodatkowej ekspertyzy geologicznej określającej warunki posadowienie konkretnego obiektu kubaturowego na terenach uznanych za osuwiskowe. Już samo takie nieprecyzyjne sformułowanie tego przepisu w zasadzie powoduje konieczność jego wyeliminowania jako obowiązującego przepisu normatywnego. Przepis prawa - zwłaszcza w zakresie prawa administracyjnego i dodatkowo mogący (w ramach jednej z możliwych interpretacji) nakładać na obywatela dodatkowe obowiązki - należy w takich sposób redagować by nie pozostawiał on wątpliwości stosującym go właściwym organom administracji publicznej oraz stronom postępowania co treści postanowień przyjętych w planie. W przeciwnym wypadku uchwalone zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tworzą niedopuszczalną sytuację niejednoznaczności sposobu przeznaczenia danego obszaru, konieczność interpretacji pojęć nieostrych, a to z kolei tworzy niepożądany stan niepewności co do treści przepisów prawa (obowiązującego stanu prawnego), którego "rozstrzygnięcie" zależy od dokonanej przez jakiś podmiot interpretacji -który działa wręcz w sferze subiektywnej, a tym samym dopuszcza do określania sposobu przeznaczenia terenu lub jego warunków nie w postanowieniach uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, jak nakazuje ustawa, lecz poza nim. Mimo, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to zakres treści planu nie został precyzyjnie określony w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie art.94 Konstytucji stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych - niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż - tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D.Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s.74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa) daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym kontekście należy rozpatrywać treść art. 15 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ust.2 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określenia przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w wyżej wskazanym przepisie. W literaturze wyrażono zasadny pogląd, że wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie rangi ustawowej oznaczałoby wydanie aktu normatywnego z naruszeniem granic ustawowego upoważnienia i akt taki w związku z tym dotknięty byłby wadą nieważności, albowiem nie mieściłby się w konstytucyjnym porządku, a w szczególności w konstytucyjnie określonym systemie źródeł prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego w rozumieniu Konstytucji i z tego względu musi on odpowiadać wymogom określonym w art.94 Konstytucji (zob.: M.Szewczyk w: Z.Leoński i M.Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s.87). Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym są określane np. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych, czy też uwzględniając tereny osuwiskowe), co - niezależnie od oceny treści art.15 ust.2 cyt. ustawy - nie wyklucza zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowani przestrzennego tzw. norm blankietowych, rozumianych jako normy, które - w przeciwieństwie do norm o treści merytorycznej -jedynie wskazują, w jaki sposób określone mają być czyny przez normę nakazane czy zakazane do spełnienia (zob. A.Redelbach, S.Wronkowska, Z.Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s.82). Tym samym nawet gdyby podzielić pogląd organu, którego akt zaskarżono, iż przepis § 7 ust.2 pkt 3 zaskarżonej uchwały nakłada obowiązek na przyszłych inwestorów wykonania badań geologicznych, które określą warunki posadowienia konkretnego obiektu kubaturowego na terenie osuwiskowym, to nałożenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na inwestorów takiego obowiązku jest niedopuszczalne. Badania geologiczne oraz wszelkie inne, należy wykonać na etapie tworzenia takiego planu, a wyniki owych badań należy uwzględnić w takim planie, przeznaczając określony teren pod zabudowę, bądź ją wykluczając w odniesieniu do niego. Nie jest dopuszczalne, aby w akcie podstawowym - jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - wprowadzać nowe ograniczenia warunki uzyskania decyzji pozwolenie na budowę - te przesłanki mogą wynikać jedynie z ustawy. Ponieważ uchylenie obowiązywanie wyłącznie zapisu § 7 ust.2 pkt 3 zaskarżonej uchwały oznaczałaby możliwość zagospodarowania przedmiotowego terenu osuwiskowego oznaczonego w planie i realizacji tam zabudowy na takich samych warunkach określonych w planie, jak dla pozostałych obszarów przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej, bez uwzględnienia specyfiki terenu osuwiskowego, co wiązałoby się z dużym zagrożeniem dla powstałych tam w przyszłości budynków i zagrożeniem dla mieszkających w nich ludzi, to niezbędne było również stwierdzenie nieważności odpowiednich zapisów w rysunku planu i w legendzie-w zakresie obszaru oznaczonego symbolem: Z 12 MN, ML; Z 18 MN, ML; Z 20 MN, ML; Z-21 MN, ML; Z 31 MN, ML; Z 35 MN, ML w całości. Zaskarżony § 7 ust.2 pkt 3 w całości oraz rysunek planu i legenda w zakresie obszaru oznaczonego symbolem: Z 12 MN, ML; Z 18 MN, ML; Z 20 MN, ML; Z 21 MN, ML; Z 31 MN, ML; Z 35 MN, ML w całości uchwały Nr XXVIII/165/05 Rady Gminy Laskowa z dnia 31 maja 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Laskowa zostały podjęte z przekroczeniem właściwości i posiadanym przez Radę Gminy Laskowa władztwem planistycznym i to uzasadnia zastosowanie art. 28 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie uchwała ta w powyższym zakresie podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, póz. 1270). Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych. Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.