II SA/Kr 1071/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski / spr. / Sędziowie WSA Mirosław Bator Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary skargę oddala Postanowieniem z dnia [...].11.2010 r. (znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. działając na podstawie art. 59f ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. nr.243 poz. 1623 z późn.zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) po rozpatrzeniu sprawy budowy budynku magazynowo - usługowego z kabiną malarską (malarnia proszkowa) oraz zapleczem, zlokalizowanego na działce nr 1 w miejscowości Ś. gm. L. wraz z instalacją elektryczną wodociągową kanalizacyjną gazową i zewnętrznym odcinkiem instalacji elektrycznej do projektowanego słupa na własnej działce, przyłącza kanalizacyjnego i wodociągowego przechodzącego przez działki nr 2, 3 i 4 , przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi gminnej dz. nr 5 - wymierzył Inwestorowi K.B. - prowadzącemu działalność - Firma A. w Ś. karę za nieprawidłowość stwierdzoną podczas kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 23 listopada 2010 roku zakończonej budowy budynku magazynowo - usługowego wyżej opisanego niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie projektu architektoniczne -budowlanego polegającą na zmianie wymiarów zewnętrznych budynku: wysokość budynku w części dwukondygnacyjnej mierzona do kalenicy dachu wynosi 7,07 m zamiast projektowanej 8,04 m, a wysokość do okapu dachu zamiast projektowanej 5,13 m wynosi 5,65 m przez co został zmieniony kąt nachylenia dachu na tej części budynku, zrealizowanego w oparciu o ostateczną decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 roku znak: [...] Starosty T. - w wysokości 15 000 PLN. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. pismem z dnia 9 listopada 2010 roku K.B. , złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo - usługowego wyżej opisanego zrealizowanego w oparciu o ostateczną decyzję Starosty T. , co spowodowało przeprowadzenie w dniu 23 listopada 2010 roku kontroli obowiązkowej. 2. podczas kontroli, stwierdzono, że w części dwukondygnacyjnej budynku zmieniono wysokość budynku polegającą na zmniejszeniu wysokości budynku mierzonej do kalenicy dachu o 0,97 m oraz zwiększono wysokość okapu dachu od terenu o 0,52 m, co spowodowało zmianę kąta nachylenia połaci dachu oraz zmianę kubatury budynku. Potwierdza to zebrany materiał dowodowy, porównanie zdjęć fotograficznych z załączonymi rysunkami z projektu, 3. pomimo, że w pozwoleniu na budowę budynek określono jako magazynowo - usługowy, to niewątpliwie budynek ten należy zakwalifikować do kategorii XVII, jako budynek usługowy: warsztaty rzemieślnicze. 4. skoro stwierdzono, że inwestor prowadził budowę budynku handlowego niezgodnie z zatwierdzonym projektem architektoniczne - budowlanym - w szczególności niezgodnie w zakresie o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2) lit. a), b) Prawa Budowlanego z 1994 r., na podstawie art. 59f Prawa Budowlanego z 1994 r., nale wymierzył inwestorowi karę za stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości. Zażalenie K.B. nie zostało uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...].03.2011 r. (Znak: [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podnosząc, że : I. inwestycja dotycząca przedmiotowego obiektu, zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę z dnia 26 lutego 2010 r., została zaliczona do XVII kategorii wedle klasyfikacji, o której mowa w załączniku do Prawa Budowlanego z 1994 r. Zatem zgodnie z art 55 ust. 1 tej ustawy skarżący był jednocześnie zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po zakończeniu przedmiotowej inwestycji. II. W trakcie kontroli stwierdzono dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, polegających na zmianie wysokości obiektu (mierzonej do kalenicy dachu oraz okapu). Zmieniono również kąt nachylenia połaci dachowej. Zmiany te nie zostały zgłoszone do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Powyższe obligowało organ l instancji do nałożenia kary orzeczonej skarżonym postanowieniem z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości. III. Zgodnie z art. 59f ust. 5 Prawa Budowlanego z 1994 r., w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar. W związku z tym obliczenia zawarte z zaskarżonym postanowieniu są błędne - nie odpowiadające dyspozycji art. 59f ust. 5 Prawa Budowlanego z 1994 r. Organ odwoławczy, dostrzegając tę wadliwość odstąpił od wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego bowiem na przeszkodzie temu stoi, przewidziany w art. 139 kpa w zw. z art. 144 kpa, adresowany do organu odwoławczego zakaz zmiany rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (postanowieniu) organu l instancji na niekorzyść odwołującej się strony (reformationis in peius). IV. inwestor - odwołujący się nie kwestionuje stwierdzonych podczas kontroli zmian w stosunku do zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, podnosi natomiast, że dokonano błędnej kwalifikacji tych zmian traktując je jako istotne. W wyroku NSA z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 712/08, wyrażono pogląd - z którym to organ odwoławczy się w pełni zgadza, że "nie ma podstaw do przyjęcia, iż jedynie nieprawidłowości mające charakter " istotnych" odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalają na wymierzenie kary w trybie art. 59fust. 1p.b". V. zarzutu zmiany przez organ l instancji kategorii przedmiotowego obiektu jest nieuzasadniony bowiem modyfikacji nie uległa kategoria obiektu (XVII), zaś organ l instancji dokonał jedynie dookreślenia rzeczywistego charakteru obiektu w ramach tej samej kategorii. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł K.B. i zarzucając naruszenia prawa, jego interesu prawnego, błędną ocenę stanu faktycznego, a to m. in.: a. przyjęcie, iż zmiany wprowadzone w toku budowy miały charakter istotny, podczas gdy takowe miały charakter nieistotny i nie powinny być oceniane jako podstawa do nałożenia kary. b. uznanie, jakoby zmiany nie zostały ujawnione, podczas gdy kierownik budowy wzmiankował o takowych w oświadczeniu - załączonym do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu złożonego 9 listopada 2010 r. do PINB, co dostrzegł organ II instancji. c. nie odniesienie się organu do wniosku strony o wstrzymanie realizacji zaskarżanego postanowienia, o które to wnosiła strona w odwołaniu do WINB w K. , w pkt 2. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, "Wydanie przez Sąd orzeczenia wyłącznie w kierunku - na korzyść strony odwołującej się". Skarżący podobnie jak w zażaleniu podniósł, że stwierdzony zmiany nie mogą być zakwalifikowane jako "istotne". Nie można przyjąć, iż organ nie posiadał żadnej wiedzy, iż obiekt został wykonany ze zmianami. Potwierdzeniem tego jest wzmianka w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , z dnia [...] marca 2011 r, że : "zostało złożone oświadczenie kierownika budowy, z którego wynika, iż "roboty budowlane realizowane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z 26.02.2010 r. znak: [...] zrealizowane zostały ze zmianami uzgodnionymi z projektantem i w sposób nieistotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego", a zatem nie sposób przyjąć, iż o odstępstwach inwestor nie poinformował. Tak jak i w odwołaniu, nie dostrzegając stanowiska organu II instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - skarżący podniósł, że "w żadnym przepisie ustawy Prawo budowlane nie określono, co należy rozumieć przez "istotne odstąpienie". Brak ten powoduje, że istotność odstąpienia od ustalonych urzędowo (w drodze zatwierdzenia projektu budowlanego lub wydania pozwolenia na budowę) zasad i warunków prowadzenia budowy może mieć charakter wyłącznie uznaniowy. Następstwem stosowania ww. przez organy orzekające - jako reguły - swobody uznania w tym zakresie, jest wprowadzenie elementu niepewności w działalność inwestora". Dalej zarzucił naruszenie art. 7 kpa który , zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a takiego charakteru nie ma rozstrzygnięcie również zaskarżonego postanowienia II instancji. Również zarzucił, że z niewiadomych przyczyn organ wydając postanowienie -dokonał daleko idącej własnej interpretacji - zmiany kwalifikacji budynku (z magazynowo usługowego - jak w pozwoleniu na budowę j zatwierdzonym projekcie budowlanym), na budynek usługowy kat. XVII -warsztaty rzemieślnicze, podczas gdy takowa nie jest zgodna z zatwierdzonym projektem i decyzją pozwolenia na budowę. Na zakończenie zarzucił, że Organ nie wypowiedział się w zakresie wniosku o wstrzymanie realizacji postanowienia, co utwierdza skarżącego w przeświadczeniu o niezbyt dużej wnikliwości organu w zakresie argumentów podnoszonych przez stronę -jeśli nie jej lekceważeniem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu dodatkowo podnosząc, że zarzut nie odniesienia się do wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB z [...].11.2010 - jest bezzasadny, gdyż organ l instancji postanowieniem z [...].12.2010 wstrzymał, z urzędu, wykonanie postanowienia z [...]11.2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, gdy jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.o.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia nie stwierdziła aby naruszało ono prawo. Skarżący kwestionuje stanowisko organów nakładające na niego karę za stwierdzone nieprawidłowości w realizacji budowy budynku magazynowo - usługowego polegające na odstąpieniu od warunków zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i udzielonym pozwoleniu na budowę. Skarżący w skardze, podobnie jak i w odwołaniu, twierdzi, że brak było podstaw do wymierzenia mu kary bowiem stwierdzone odstąpienia od projektu nie miały charakteru istotnego. Zarzut ten jest nie uzasadniony. Zgodnie z art. 59 f ust. 1 Prawa Budowlanego z 1994 r., w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę. Ustawodawca użył sformułowania "nieprawidłowość" a nie jak chce skarżący "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę". W sprawie nie budzi wątpliwości, że obiekt jest niezgodny z zatwierdzonym pozwoleniem i udzielonym pozwoleniem a więc stwierdzona została nieprawidłowość i fakt ten dawał organom prawo do wymierzenia kary. Oceny tej nie może zmieniać fakt, że we wniosku o udzielnie pozwolenia na budowę kierownik budowy złożył oświadczenie, że inwestycja została zrealizowana ze zmianami uzgodnionymi z projektantem i w sposób nieistotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego zgodnie z przedłożonymi rysunkami. Pomijając kwestie czy takie odstąpienia jakie zostały stwierdzone w trakcie kontroli a polegające na zmianie wymiarów zewnętrznych budynku w zakresie wysokości budynku zmianie kąta nachylenia dachu mogą być uznane za odstąpienie nieistotne ( art. 36"a" ust. 5 Prawa Budowlanego z 1994 r.), jeszcze raz należy podkreślić, że przy wymiarze kary ustawodawca jako przesłankę jej wymierzenia wymaga stwierdzenie "nieprawidłowości" a te nieprawidłowości mogą mieć zarówno charakter istotny jak i nie istotny. Nie bardzo wiadomo jakie znaczenie dla sprawy niniejszej ma twierdzone, przez skarżącego dokonanie przez organ "daleko idącej własnej interpretacji zmiany kwalifikacji budynku (z magazynowo usługowego - jak w pozwoleniu na budowę j zatwierdzonym projekcie budowlanym), na budynek usługowy kat. XVII - warsztaty rzemieślnicze, podczas gdy takowa nie jest zgodna 'z zatwierdzonym projektem i decyzją pozwolenia na budowę". W decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowy budynek został zaliczony do kategorii XVII z opisem obiektu jako magazynowo usługowego - i ten fakt decydował (zaliczenie do kategorii XVII) o konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. To, że w załączniku do Prawa Budowlanego z 1994 r., przy kategorii XVII nie ma wprost wymienionego obiektu magazynowo -usługowego nie świadczy o tym, że taki obiekt nie podlega kategoryzacji. Obiekty magazynowe są umieszczone w kategorii XVIII - ale w tej kategorii nie ma wymienionych obiektów usługowych - które są umieszczone w kategorii XVII. Skarżący akceptując decyzję o pozwoleniu na budowę akceptował także zaliczenie obiektu do kategorii XVII. Na marginesie można wspomnieć, że obiekty zaliczone do kategorii XVIII wymagają także uzyskania pozwolenie na użytkowanie (art.55 pkt. 1 Prawa Budowlanego z 1994 r.). Podniesienia na rozprawie przed Sądem (zob. protokół rozprawy z dnia 7.09.2011 r.) okoliczność, że cała inwestycja była wykonana przez specjalistyczną firmę, która bez uzgodnienia z nim odstąpiła od projektu nie może decydować o naruszeniu przez organy prawa prowadzącego do uwzględnienia skargi. Sprawa wykonania umowy o roboty budowlane nie podlega ocenie przez organy administracji i może być przedmiotem analizy przez sądy powszechne. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola sądowa nie stwierdziła aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak sentencji.