II SA/Kr 1073/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Ewa Rynczak NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. , na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) nakazał A.K. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego - "blaszaka" posadowionego na działce nr 1 w M. wybudowanego bez uzyskania wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 24 lutego 2009 r. w związku ze skargą S.K. z dnia 3 listopada 2008 r. Przeprowadzone w dniach 24 lutego 2009 r. i 15 kwietnia 2009 r. kontrole wykazały, że na działce 1 w M. obręb [...] znajduje się obiekt budowlany "blaszak" posadowiony (nie przytwierdzony) na płycie betonowej o wymiarach w rzucie 5,50 x 3,50m i wysokości 1,9m do 2,2m oraz dachu jednospadowym. Blaszak znajduje się w odległości 2,0 m od muru ogrodzeniowego cmentarza, 4,0 m od ogrodzenia z działką nr 2 i 6,60 m od słupa oświetleniowego. Nie stwierdzono, aby obiekt wykorzystywany jako garaż (jak twierdził w piśmie S.K. ), wewnątrz znajdowały się urządzenia ogrodowe. Organ ustalił, że inwestor posiada zgłoszenie do Starosty M. z dnia 6 października 2005 r. na budowę budynku gospodarczego bez mediów, wolnostojącego, niezwiązanego z gruntem na działce nr 1 w M. . Jak wynika z przedłożonych dokumentów budynek miał posiadać stopy fundamentowe do kątowników stalowych. Powinien zostać zrealizowany w odległości 3,0 m od granicy działką 3 , która graniczy od zachodu z murem cmentarza, 4,0m od granicy działką nr 2 oraz 4,5 m od słupa oświetleniowego. Podane w zgłoszeniu wymiary to 3,5 x 5,5m. W ocenie organu, "blaszak" został posadowiony niezgodnie z powyższym zgłoszeniem, został bowiem umiejscowiony w odległości mniejszej niż projektowana od granicy z działką 3 . Wskazał, że przepisy ustawy prawo budowlane nie przewidują sytuacji odstępstw od zgłoszenia, a jedynie odstępstw od pozwolenia na budowę, dlatego też inwestor zrealizował przedmiotowy obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto "blaszak" odpowiada definicji tymczasowego obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 5 ustawy prawo budowlane, gdyż jest nietrwale związany z gruntem. Dalej organ wywodził, że tymczasowe obiekty budowlane nie stanowią odrębnej od obiektów budowlanych kategorii obiektów, zatem mogą być wznoszone co do zasady na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyjątkowo na podstawie zgłoszenia. Ze względu na fakt, że przedmiotowy "blaszak" nie jest trwale związany z gruntem oraz posadowiony jest od ponad 120 dni, organ uznał, iż inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. organ, w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego -"blaszaka" oraz nałożył na inwestora A.K. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2010 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w terminie do 31 sierpnia 2010 r. 4-ech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie przedłożył w zakreślonym terminie wymaganych dokumentów ani nie zwrócił się o przedłużenie terminu, zatem organ był zobligowany do orzeczenia nakazu rozbiórki. Odwołanie od ww. decyzji wniósł A.K. , domagając się umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W ocenie odwołującego się, przedmiotowy obiekt został wykonany na podstawie dokonanego zgłoszenia, co więcej, po zakończeniu inwestycji pracownik organu nadzoru "odebrał" budynek bez zastrzeżeń. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji odnośnie posadowienia obiektu w innym miejscu niż zadeklarowano w zgłoszeniu. Jak wynika z kopii mapy zasadniczej z zaznaczoną na niej przyszłą lokalizacją obiektu, obiekt miał być zlokalizowany na działce 1 w odległości 3 m od granicy z działką nr 3 (stanowiącą również własność odwołującego) oraz w odległości ok. 4,5 metra od słupa elektrycznego. Odległość obiektu względem ww. działki została zmniejszona co potwierdza również mapa inwentaryzacji powykonawczej obiektu. Obiekt prawidłowo został również zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany, a nie budynek gospodarczy skoro nie spełnia on warunków określonych w art. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane zawierającego definicję budynku. Organ odwoławczy podniósł, że istotą tymczasowych obiektów budowlanych jest jedynie cecha "tymczasowości", która może przybrać formę czasowego użytkowania obiektu w okresie krótszym od jego trwałości technicznej albo braku trwałego połączenia z gruntem. Nie zmienia to jednakże faktu, że owa tymczasowość może dotyczyć tak budynków, jak budowli, a także obiektów małej architektury. Nadto przepisy prawa budowlanego wskazują na to, że tymczasowe obiekty budowlane podlegają regulacjom ustawowym, pomimo że przedmiotem tych regulacji są roboty budowlane odnoszące się do obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jeżeli natomiast przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany nie jest przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w określonym wyżej terminie, inwestor obowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę. Przedmiotowy obiekt budowlany został "posadowiony na płycie betonowej, nie przytwierdzony do niej", a zatem prawidłowo zakwalifikowano go jako obiekt tymczasowy. Nie został też przewidziany do rozebrania lub przeniesienia przed upływem 120 dni od jego realizacji, co potwierdza rzeczywisty okres posadowienia spornego obiektu na gruncie. Organ odwoławczy uznał również, że zmiana lokalizacji obiektu na gruncie sprawia, iż zrealizowane zostało inne zamierzenie budowlane, nie objęte zgłoszeniem, na które konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ I instancji - w ocenie organu odwoławczego - zastosował prawidłowy tryb z art. 48, umożliwiając legalizację obiektu, a następnie wobec bierności inwestora orzekając obowiązek rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł A.K. Wskazał, że posadowienie budynku gospodarczego było potrzebne z uwagi na ochronę narzędzi ogrodniczych i innych materiałów służących do uprawiania i utrzymywania działki przed ujemnym wpływem warunków atmosferycznych. Wykonawca dostarczył na działkę budynek gospodarczy w elementach oraz wykonał montaż na chudym betonie w miejscu zgłoszonym do organu nadzoru i opisanym na mapie sytuacyjnej. Po zakończeniu montażu skarżący zgłosił ten fakt do organu nadzoru, którego pracownik po wykonaniu pomiaru dokonał odbioru. Skarżący wskazał, że nie jest prawdą, że postawił garaż na fundamencie betonowym. Wybudowany przez niego obiekt, co potwierdza opinia rzeczoznawcy budowlanego znajdująca się aktach, może być zakwalifikowany jako obiekt gospodarczy i wymagał - zgodnie z przepisami prawa budowlanego - zgłoszenia, który to warunek został spełniony. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Stosownie do treści art.3 pkt 6) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w 2005 r. - dacie budowy przedmiotowego obiektu (Dz.U.03.207.2016 tekst jednolity, ze zm. Dz.U.2005.163.1364) budową jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Zgodnie zaś z definicją zawartą w przepisie art.3 pkt 5) ustawy, tymczasowy obiekt budowlany – to również obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 773/07), że "budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, przy czym może to polegać na usytuowaniu obiektu, którego konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy. Dana rzecz może stać się obiektem budowlanym po usytuowaniu w określonym miejscu ze względu na przeznaczenie i sposób użytkowania ". Powyższe przesądza o prawidłowym zakwalifikowaniu przez organy nadzoru budowlanego przedmiotowego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 ustawy, wprowadzających zwolnienia od tego obowiązku. Przepis art. 29 wymienia rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 ustawy określa, które z budów oraz robót budowlanych wymienionych w art. 29 podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. Tymczasowe obiekty budowlane, za wyjątkiem tymczasowych obiektów budowlanych przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy oraz tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, nie zostały w tych przepisach wymienione. Zaznaczyć przy tym należy, że katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ustawy zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne. Nadto zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 29 ust.1 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od dnia 21.09.2005 r. - Dz.U.2005.169.1419), pozwolenia na budowę nie wymagała budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. W myśl przepisu art.30 ust.1 pkt 1) ustawy, budowa takiego obiektu wymagała zgłoszenia. Przepis ten nie mógł mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem działka nr 1 e była działką siedliskową. Z powyższego wynika zatem, że budowa przedmiotowego obiektu nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych ([...]) zgłoszenie A.K. z dnia 10.09.2005 r., dotyczące postawienia budynku gospodarczego na działce nr 1 w M. , niezwiązanego z gruntem, wpłynęło do organu w dniu 6.10.2005 r. Inwestor określił w nim, że rozpoczęcie robót nastąpi w dniu 10.11.2005 r. Do zgłoszenia została dołączona kserokopia mapy zasadniczej, na której zaznaczono usytuowanie projektowanego obiektu. Jak wynika z tej mapy działka nr 1 nie była zabudowana. Obiekt miał być usytuowany w odległości 3 m od granicy działki nr 3 która z kolei graniczyła od strony zachodniej z działką nr 4. . Z kolei z mapy stanowiącej załącznik nr 2 a do decyzji z dnia [...].07.2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji: zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż na działce nr 1 w M. wynika, że przedmiotowy obiekt usytuowano w bliższej odległości od granicy z działką nr 3 , aniżeli wynikało to ze zgłoszenia. Z mapy tej oraz z ze szkicu z oględzin (k.[...] wynika nadto, że na działce nr 3 usytuowany jest mur cmentarza, a przedmiotowy obiekt usytuowany jest w odległości 2 m od tego muru. Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego ustaliły, że usytuowanie obiektu jest niezgodne ze zgłoszeniem. Jednakże nie ma to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dokonane zgłoszenie nie było skuteczne. Jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest "zgłoszeniem" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego dla tej instytucji. Skoro zatem na budowę przedmiotowego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, to budowa obiektu na podstawie wadliwie dokonanego zgłoszenia, nie mogła być uznana za legalną. Dla oceny legalności budowy bez znaczenia był również fakt uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od przedmiotowego zgłoszenia. Powyższe przesądza o prawidłowym prowadzeniu przez organ postępowania w trybie art.48 prawa budowlanego. Stosownie do treści ustępu pierwszego tego przepisu, organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl art.48 ust.2 ustawy, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z ustępem trzecim omawianego przepisu, w postanowieniu tym organ nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. organ nałożył na inwestora A.K. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2010 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w terminie do 31 sierpnia 2010 r. 4-ech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie przedłożył w zakreślonym terminie wymaganych dokumentów ani nie zwrócił się o przedłużenie terminu. Stosownie do treści art.48 ust.4 prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Wobec wypełnienia przesłanek określonych w powyższym przepisie organ był zobligowany do orzeczenia nakazu rozbiórki. Zauważyć również należy, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały jednoznacznego i wyraźnego ustalenia daty budowy przedmiotowego obiektu. Ponieważ jednak stan akt administracyjnych nie wskazuje, aby określiły inną datę budowy aniżeli wskazana w zgłoszeniu (10.11.2005 r.), a strony na rozprawie w dniu 13.10.2011 r. zgodnie oświadczyły, że budowa miała miejsce w 2005 r., Sąd uznał, że uchybienie to miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W oparciu o powyższe, zarzuty skarżącego, że wykonawca dokonał montażu elementów budynku gospodarczego w miejscu opisanym na mapie sytuacyjnej przedłożonej przy zgłoszeniu, oraz że wybudowany obiekt może być zakwalifikowany jako obiekt gospodarczy i jako taki wymagał zgłoszenia, są niezasadne. Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.