II SA/Kr 1074/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 30 czerwca 2022 r. znak SKO.PW/4171/59/2022 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie i wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom oddala skargę. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 30 czerwca 2022 r. znak SKO.PW/4171/59/2022 orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Brzeska z dnia 13 maja 2022 r. znak OS.6331.9.2021.DW o odmowie nakazania A. i J. P. wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji streścił przebieg postępowania w sprawie oraz powołał relewantne z punktu widzenia stanu faktycznego sprawy przepisy wraz z orzecznictwem. W szczególności wskazano, że wnioskiem z dnia 29.10.2021 r. B. Z. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o interwencję i kontrolę na działce nr [...] w O. , podając, że właściciel ww. działki, która sąsiaduje z jego działką podniósł teren. W piśmie z dnia 18.11.2021 r. B. Z., reprezentowany przez adwokata J. K. podniósł, że skutkiem podniesienia terenu była zmiana naturalnego spływu wód oraz zagrożenie osuwania się ziemi. Pismem z dnia 25.01.2022 roku Burmistrz Brzeska wezwał pełnomocnika B. Z. do przedstawienia dowodów na okoliczności naruszenia stanu wód na gruncie. W odpowiedzi, pełnomocnik B. Z. (w piśmie z 14.02.2022 r.) wyjaśnił, że podniesienie poziomu terenu na sąsiedniej nieruchomości spowodowało utratę walorów widowiskowych i turystycznych nieruchomości zawiadamiającego, ponadto podał, że w wyniku nawiezienia ziemi na działkę [...] zachodzi realne zagrożenie osunięcia się terenu, w tym i terenu należącego do zawiadamiającego. Następnie do akt sprawy załączono informacje z rejestru gruntów, z których wynika, że B. Z. jest właścicielem działek nr [...], [...] i [...], natomiast A. i J. M. P. są właścicielami działki nr [...] w O. . Zawiadomieniem z dnia 22.02.2022 roku organ poinformował ustalone strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych, zawiadomił także o rozprawie połączonej z wizją w terenie w dniu 17.03.2022 r. W dniu 17.03.2022 r. przeprowadzono zaplanowane oględziny. Z ustaleń protokołu wynika, że teren na którym znajdują się działki ma wyraźne pochylenie w kierunku północnym. Z mapy ponadto wynika, że działka nr [...] położona jest niżej od działek zawiadamiającego, nr [...], [...] i [...], działki te mają znacznie wyższy poziom niż działka nr [...]. Właściciele wszystkich wymienionych w postępowaniu działek dokonywali zmian na gruncie polegających na wyrównaniu ich poziomu z ul. [...], równocześnie starając się je wypoziomować. Teren aktualnie nie opada równomiernie w kierunku północnym lecz kaskadowo, na skutek poziomowania powierzchni działek. Na działce nr [...] wzdłuż jej południowej granicy, a zatem od strony działki wnioskodawców nr [...] właściciel obniżył poziom nieruchomości, a ziemia została przemieszczona w dół na północną część działki [...]. Ponadto przy południowej granicy działki nr [...] został wykonany rowek o głębokości 20-30 cm na linii wschód - zachód. Rowek biegnie na działce nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...]. Do rowu przydrożnego przy ul. [...] wpada rura drenarska. Dalej podano, że działka nr [...] od połowy terenu ma spadek w kierunku zachodnim. Na zachodniej części działki dokonano przeniesienia mas ziemi, jednak pozostawiono przy granicy pas ziemi szerokości 2 m. Poziom tego pasa nie przewyższa poziomu gruntu działki nr [...], która przylega do działki [...] od południa. Wzdłuż południowej granicy rowu biegnie dalszy odcinek rowu ze spadkiem w kierunku zachodnim. Około 8 m od zachodniej granicy działki nr [...] znajduje się studnia, do której odprowadzony jest drenaż. Studnia chłonna zbudowana została z 2 kręgów. W trakcie oględzin nie stwierdzono zastoisk wody. Natomiast ustalono, że wykonanym rowem, w czasie opadów spływały wody. Z materiałów dowodowych zgromadzonych przez organ I instancji wynika, że wykonany rów wzdłuż górnej granicy działki nr [...], jak i zmiany nachylenia działki zmierzające do zniwelowania naturalnego spadku, niewątpliwie stanowią zmiany stanu wody na gruncie. Wynika to chociażby z ustaleń podczas oględzin, z których wynika, że woda opadowa z działki nr [...] stanowiącej własność zawiadamiającego, położonej powyżej działki nr [...] spływa do wykonanego na działce nr [...] rowku i jest odprowadzana na wschód i zachód, a nie swobodnie przepływa przez ww. działkę, tak jak to miało miejsce zanim rozpoczęto prace niwelacyjne, ponadto wykonano na działce drenaż oraz rów, a woda jest odprowadzana z działki w uregulowany sposób. Niewątpliwie zatem działania właścicieli działki nr [...] zmierzały do zniwelowania spadku działki i zabezpieczenia nieruchomości przed zalewaniem wodą opadową z działek położonych powyżej. Jako, iż działki zawiadamiającego leżą wyżej od działki nr [...] nie może być mowy o ich zalewaniu na skutek zmiany stanu wody na działce, która znajduje się niżej. Zawiadamiający wezwany przez organ, do wykazania dowodów potwierdzających powstawanie szkód na gruncie, wskazał w piśmie z dnia 14 lutego 2022 roku, że szkody polegają na "utracie walorów turystycznych, widowiskowych" jego nieruchomości. Ponadto podał, że w jego ocenie logicznym jest, że w wyniku podwyższenia gruntu nastąpiła zmiana w spływie naturalnym wód opadowych, co w konsekwencji stanowi realne zagrożenie osunięciem się terenu. W ocenie Kolegium, tak postrzegana "szkoda" nie stanowi szkody uzasadniającej wydanie orzeczenia nakazującego właścicielom działki nr [...] wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, lub przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego. Szkoda jak Kolegium wskazało w rozumieniu art. 234 p.w. powinna być rozumiana w ujęciu cywilistycznym stanowi uszczerbek w dobrach prawnie chronionych, poniesiony wbrew woli poszkodowanego. Pomimo wezwania zawiadamiającego do wykazania takiej szkody, ten wskazał jedynie na spadek walorów "turystycznych i widowiskowych" swojej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że odczucia estetyczne zawiadamiającego, nawet gdyby uznać, że rzeczywiście zostały naruszone, to nie nastąpiło to w konsekwencji naruszenia stosunków wodnych przez właściciela działki nr [...], a poprzez wykonanie prac niwelacyjnych na działce oraz fakt, że na działce sąsiadującej z jego nieruchomością, rozpoczęły się prace budowlane. Brak jest zatem związku przyczynowego pomiędzy zmianą stosunków wodnych na działce nr [...], a rzekomą "szkodą". Ponadto, co należy także podkreślić, naruszenie ewentualnych subiektywnych odczuć zawiadamiającego, nie stanowi szkody materialnej w rozumieniu prawa cywilnego. Gdyby przyjmować rozumowanie zawiadamiającego to należałoby przyjąć, że np. budowa urządzeń wodnych na cieku oddalonym od nieruchomości zawiadamiającego, lecz dostrzegalna z jego nieruchomości także będzie wyrządzała mu szkodę, bo urządzenie to mu nie przypadnie do gustu i obniży walory "widowiskowe" jego nieruchomości. Na powyższą decyzję skargę złożył Pan B. Z., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata J. K. (dalej: skarżący). W skardze podniesiono, że decyzja została wydana bez zachowania terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a., zaś strona nie została poinformowana o przedłużającym się terminie załatwienia sprawy. Ponadto w decyzji doszło do obrazy art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu decyzji wszelkich zarzutów 1 nie ustosunkowanie się do nich, a które zostały podniesione w odwołaniu od decyzji z dnia 2 czerwca 2022 r., podczas gdy zgodnie z rozumieniem przepisów, jak również koniecznością budowania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, organ winien odnieść się do wszelkich zarzutów stawianych przez stronę, na co również wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny jak i Wojewódzkie Sądy Administracyjne - obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest z kolei ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenia uzasadnienia bez wskazania wszelkich dowodów, którym organ dał wiarę, zaś zgodnie z interpretacją ww. przepisów organ winien wskazać w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji jakim dowodom dał wiarę, a jakim wiary odmówił. Doszło także do naruszenia art. 84 § 1 k.p.a poprzez wydanie decyzji i utrzymanie jej w mocy bez zasięgnięcia wiadomości specjalnych od osoby wyspecjalizowanej z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej oraz inżynierii i kształtowania środowiska podczas gdy należy wskazać, iż w zakresie tym wymagana jest wiedza specjalna a pracownik urzędu nie ma tego rodzaju uprawnień ani wiedzy aby móc z całą pewnością stwierdzić, że nie doszło do naruszenia stanu wód a środowisko i bezpieczeństwo hydrologiczne nie zostało naruszone, przy czym zgodnie z art. 77 § 3 k.p.a. organ taki dowód może powołać z urzędu, a zasadnym jest stwierdzenie że pracownik organu nie posiada uprawnień biegłego. Wskazano również, na naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska poprzez nieuwzględnienie niebezpieczeństw, jakie może powodować i powoduje niepodejmowanie żadnych czynności związanych z podniesieniem terenu działki nr [...] w miejscowości O. gmina B. poprzez nawiezienie jej ziemią z gruzem, co stanowi zagrożenie dla środowiska, gdyż wskazane podwyższenie terenów stanowi przeszkodę dla różnego rodzaju gatunków zwierząt do swobodnego rozmnażania, a ponadto należy również wskazać, że tego rodzaju podwyższenie terenu stanowi realne zagrożenie dla wędrówek migracyjnych i codziennej egzystencji wielu gatunków gadów i płazów, co może skutkować niepowetowaną szkodą dla środowiska i ludzi żyjących w okolicy. Zarzucono także obrazę art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co stanowiło istotne naruszenie pierwszeństwa słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przeprowadzona przez sąd wojewódzki w ramach tak nakreślonej kognicji kontrola postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie jest uzasadniona. Ramy prawne kontroli skarżonej decyzji wyznacza przede wszystkim art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 prawo wodne (dalej p.w.). Zgodnie z powołanym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Stosownie do art. 234 ust. 2 p.w. na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie zaś z art. 234 ust. 3 p.w. jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Zastosowanie tego przepisu możliwe jest po ustaleniu czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zastosowanie art. 234 ust. 3 prawa wodnego uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Ustalenie tego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. W orzecznictwie utrwalony jest zatem pogląd, że w postępowaniu takim koniecznym jest zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Treść tej opinii stanowi bowiem materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2983/20, wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4782/21, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2593/20, wyrok WSA w Krakowie z 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 345/21, wyrok WSA w Kielcach z 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 634/21, wyrok WSA w Szczecinie z 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 990/20). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie został ustalony na podstawie rozprawy administracyjnej, która odbyła się w terenie i połączona została z oględzinami działek skarżącego (dz. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości O.) oraz działki [...] stanowiącej własność A. P. i J. P.. Do protokołu oględzin została dołączona mapka sytuacyjna oraz dokumentacja fotograficzna. (k. 21-28 administracyjnych akt sprawy). O miejscu i terminie oględzin strony zostały prawidłowo zawiadomione (k. 19-20 administracyjnych akt sprawy). W toku oględzin ustalono, że działki skarżącego (dz. [...] i [...]) mają znacznie wyższy poziom niż działka [...]w O. . Jednocześnie stwierdzono, że na działce [...] wzdłuż południowej jej granicy od strony działki [...] został obniżony poziom nieruchomości a działka została przemieszczona na północną część działki [...]. Dodatkowo przy południowej granicy działki [...] został wykonany rowek 20-30 cm w linii wschód-zachód. Do tego rowu przy ul [...] jest wyprowadzona rura drenarska. Dalej podano, że działka nr [...] od połowy terenu ma spadek w kierunku zachodnim. Na zachodniej części działki dokonano przeniesienia mas ziemi, jednak pozostawiono przy granicy pas ziemi szerokości 2 m. Poziom tego pasa nie przewyższa poziomu gruntu działki nr [...], która przylega do działki [...] od południa (zdjęcia k. 27 administracyjnych akt sprawy). Na zachodniej części działki dokonano przeniesienia mas ziemi, jednak pozostawiono przy granicy pas ziemi szerokości 2 m. Poziom tego pasa nie przewyższa poziomu gruntu działki nr [...], która przylega do działki [...] od południa. Wzdłuż południowej granicy rowu biegnie dalszy odcinek rowu ze spadkiem w kierunku zachodnim. Około 8 m od zachodniej granicy działki nr [...] znajduje się studnia do której odprowadzony jest drenaż. Studnia chłonna zbudowana została z 2 kręgów. W trakcie oględzin nie stwierdzono zastoisk wody. Natomiast ustalono, że wykonanym rowem, w czasie opadów spływały wody. Właściciel działki nr [...] oświadczył podczas oględzin, że woda z działki zawiadamiającego, która położona jest wyżej od działki nr [...] (k. 21-23 administracyjnych akt sprawy). Z ustaleń tych wynika bezsprzecznie, że działki skarżącego znajdują się powyżej działki [...], woda opadowa z działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego, położonej powyżej działki nr [...] spływa do wykonanego na działce nr [...] rowku i jest odprowadzana na wschód i zachód, a nie przepływa swobodnie przez ww. działkę, tak jak to miało miejsce zanim rozpoczęto prace niwelacyjne. Ponadto wykonano na działce drenaż oraz rów, a woda jest odprowadzana z działki w uregulowany sposób. Nie stwierdzono zastoisk wody, nie stwierdzono także wystąpienia szkody na działce skarżącego. Nie stanowi szkody w rozumieniu art. 234 ust. 3 p.w. "utrata walorów turystycznych, widowiskowych" nieruchomości, na co wskazywał skarżący. W tym stanie faktycznym i prawnym rozstrzygnięcie podjęte skarżoną decyzją jest prawidłowe. Uwarunkowania w terenie oraz brak szkody powodują, iż nie spełnione są przesłanki z art. 234 ust. 3 p.w. W konsekwencji rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję o odmowie nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom było zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, w ocenie Sądu nie zasługują one na uwzględnienie. Okoliczność, że sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie, jakkolwiek nie zasługuje na aprobatę, jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ zebrał wystarczający i wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, na który składa się protokół z oględzin w terenie wraz z dokumentacją fotograficzną, szkicami mapowymi. Okolicznością, która w świetle doświadczenia życiowego wskazuje na brak potrzeby powołania biegłego jest to, że działka [...] znajduje się powyżej działek skarżącego, mimo podniesienia jej terenu. Natomiast kwestia ewentualnej oceny nawiezienia mas ziemi na działkę w kontekście przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze skargę należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.