II SA/Kr 1079/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi K.D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku uiszczenia kary oddala skargę W dniu 22 września 2010r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. wpłynął wniosek K.D. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego trzystanowiskowego znajdującego się w miejscowości K. na os. [...]. W dniu 15 października 2010 r. organ I instancji przeprowadził obowiązkową kontrolę przedmiotowego obiektu, podczas której ustalił m.in., że w stosunku do projektu zostały zwiększone kubatura obiektu, wysokość budynku i liczba kondygnacji. Ponadto inwestor dokonał zmiany układu połaci dachowych, zastępując dach jednospadowy dwuspadowym niesymetrycznym. Następnie PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości przy realizacji budynku garażu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 59g ust. 1 i art. 59f ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 kpa, PINB w N. nałożył na K.D. karę w wysokości 15 000 zł. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł K.D. , zarzucając naruszenie art. 59g ust. 1, art. 59f ust. 1, 2, 3 i 5 Prawa budowlanego, a także art. 6 i 7 kpa. Żalący się zakwestionował współczynnik kategorii obiektu przyjęty przez organ I instancji do obliczenia kary, a także podniósł, że zmiana kubatury, wysokości i liczby kondygnacji oraz geometrii dachu były nieistotnymi zmianami, do wprowadzenia których inwestor był uprawniony na podstawie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. K.D. zarzucił też, że PINB nie uzasadnił prawidłowo wysokości nałożonej kary ani też nie wskazał dokładnie, za co przedmiotowa kara została nałożona. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 123 § 1 kpa oraz art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 59f ust. 1 i ust. 5 i art. 59g ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na K.D. obowiązek uiszczenia kary w wysokości 15.000 zł z tytułu stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli w dniu 15 października 2010r. nieprawidłowości w wykonaniu budynku garażowego trzystanowiskowego na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 w miejscowości K. w zakresie zgodności z warunkami określonymi w decyzji Starosty N. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2009r., znak: [...], zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009r., znak: [...] . WINB wskazał, że na karę składają się następujące nieprawidłowości: 1) zmiana charakterystycznych parametrów technicznych obiektu, tj. kubatury i wysokości budynku poprzez wykonanie poddasza użytkowego; 2) zmiana geometrii dachu poprzez zmianę układu połaci dachowych z dachu jednospadowego na dach dwuspadowy oraz zmiana kąta nachylenia połaci dachowych. Organ odwoławczy przytoczył ustalenia faktyczne organu I instancji i uznał jej za prawidłowe. Podkreślił, że zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę przedmiotowy obiekt został zaliczony do XVII kategorii obiektu budowlanego, a więc w oparciu o art. 55 Prawa budowlanego, inwestor był zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po zakończeniu przedmiotowej inwestycji. Natomiast w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzono, iż inwestor dokonał zmian w postaci zwiększenia kubatury budynku poprzez wykonanie poddasza użytkowego, co spowodowało również zmianę wysokości obiektu. Ponadto inwestor dokonał zmiany układu połaci dachowych, wykonując dach dwuspadowy zamiast jednospadowego, co w konsekwencji spowodowało zmianę kąta nachylenia i geometrii dachu. Zatem nałożenie na inwestora kary z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości było prawidłowe, jednakże organ I instancji nieprecyzyjnie wskazał stwierdzone nieprawidłowości i dlatego WINB doprecyzował tę kwestię, podając, że zmiana kubatury oraz wysokości obiektu stanowiła naruszenie art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego, zmiana geometrii dachu poprzez wykonanie dachu dwuspadowego zamiast jednospadowego oraz zmiana kata nachylenia dachu stanowiły nieprawidłowość, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. c Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego karę wylicza się na podstawie następującego wzoru: iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wysokość stawki opłaty (s) została ustalona przez ustawodawcę w przepisie art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego i wynosi 500 zł. Kategoria obiektu (XVII) budowlanego została określona w pozwoleniu na budowę, a współczynnik dla tej kategorii (k) wynosi 15,0. Kubatura budynku, zgodnie z przedłożonymi przez inwestora dokumentami, wynosi 620 m3, zatem współczynnik wielkości (w) dla przedmiotowego budynku wynosi 1,0. W związku z powyższym dla każdej nieprawidłowości kara wynosi: 1) dla nieprawidłowości, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego - 500 zł (s) x 15,0 (k) x 1,0 (w) = 7.500 zł; 2) dla nieprawidłowości, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. c Prawa budowlanego - 500 zł (s) x 15,0 (k) x 1,0 (w) = 7.500 zł Zatem w sumie kara wyniosła 15.000 zł. Ponadto WINB wyjaśnił, że przepisy, na podstawie których wymierza się karę, nie przewidują ustalania, czy stwierdzone nieprawidłowości stanowią istotne czy nieistotne odstępstwo. Dlatego też w ocenie WINB organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, a materiał dowodowy był wystarczający, zaś doprecyzowanie orzeczenia organu I instancji nastąpiło na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na postanowienie WINB w K. wniósł K.D. , który podniósł, że zmiana kubatury, wysokości i liczby kondygnacji oraz geometrii dachu były nieistotnymi zmianami, do wprowadzenia których inwestor był uprawniony na podstawie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucił też, że nawet gdyby przyjąć, iż kara była zasadna, to jej wysokość jest rażąco nieproporcjonalna do odstępstw, za które została nałożona. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Art. 59a Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, zaś kontrola ta obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu z projektem architektoniczno - budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano - instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich – w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego. 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu, 5) uporządkowania terenu budowy. Natomiast stosownie do art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wyjaśnić trzeba, że art. 59f ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004r. mówił o "istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innym rażącym naruszeniu warunków pozwolenia na budowę". Z obecnego zaś brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego bez potrzeby ustalania, czy stanowią one istotne czy nieistotne odstępstwo. Dlatego też trafnie organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009r., sygn. akt II OSK 712/08 (Lex Omega nr 574437), że "nie ma podstaw do przyjęcia, iż jedynie nieprawidłowości mające charakter "istotnych" odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalają na wymierzenie kary w trybie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego". Zatem zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego zastosowania tego przepisu nie znajdują potwierdzenia w jego treści. W kontrolowanym postępowaniu ustalono, że inwestor dokonał zmian w postaci zwiększenia kubatury budynku poprzez wykonanie poddasza użytkowego, co spowodowało również zmianę wysokości obiektu. Ponadto inwestor zmienił układ połaci dachowych, wykonując dach dwuspadowy zamiast jednospadowego, co spowodowało zmianę kąta nachylenia i geometrii dachu. Ustalenia te nie były kwestionowane także przez samego skarżącego, który w skardze przyznał, że dokonał zmian w zakresie kubatury, wysokości i liczby kondygnacji budynku, a także geometrii dachu, podnosząc jedynie, iż były to zmiany nieistotne. W skardze nietrafnie powołano się na treść art. 36a Prawa budowlanego jako przepisu wskazującego, że tylko istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mogą stanowić podstawę do wymierzenia kary. Podkreślić trzeba bowiem, że art. 36a posługuje się pojęciem "istotnego odstępstwa", natomiast art. 59f mówi o "nieprawidłowościach", co wskazuje, że przepisy te odnoszą się do innych stanów faktycznych. Skoro zatem inwestor dokonał opisanych wyżej modyfikacji i mogły być one uznane za nieprawidłowości w rozumieniu art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, to zasadnym było wymierzenie inwestorowi kary. W ocenie Sądu wysokość kary została obliczona prawidłowo, ponieważ zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego karę wylicza się, mnożąc stawkę opłaty (s), współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). Wysokość stawki opłaty (s) została określona w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego i wynosi 500 zł, kategoria obiektu (XVII) budowlanego została określona w pozwoleniu na budowę, zaś współczynnik dla tej kategorii (k) wynosi 15,0. Jeśli kubatura budynku, zgodnie z przedłożonymi przez inwestora dokumentami, wynosi 620 m3, to współczynnik wielkości (w) dla przedmiotowego budynku wynosi 1,0. W związku z tym dla każdej nieprawidłowości kara wyniosła 7.500 zł, co w sumie dało kwotę 15.000 zł. Ponadto Sąd wyjaśnia, że akta kontrolowanego postępowania administracyjnego (k.[...].) wskazują, że inwestor dokonał także innych zmian przy realizacji obiektu niż te, za które organy nadzoru budowlanego nałożyły karę, lecz ze względu na treść art. 134 § 2 kpa, Sąd nie mógł orzec o uchyleniu z tych względów zaskarżonego postanowienia, gdyż byłoby to orzeczenie niekorzystne dla skarżącego. Odnośnie zarzutu skargi, że wymierzona kara jest niewspółmierna do stwierdzonych nieprawidłowości, należy zauważyć, iż przepisy Prawa budowlanego regulujące wymierzanie tych kar nie przewidują miarkowania wysokości kary w odniesieniu do konkretnej nieprawidłowości, lecz w sposób ścisły wskazują sposób obliczania kary, co nie pozostawia organom możliwości modyfikowania wysokości nakładanej kary. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.