II SA/Kr 1081/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M.T. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 12 lutego 2015 r. nr [....] działając na podstawie art. 123 K.p.a. oraz art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wymierzył M.T. karę z tytułu użytkowania pomieszczeń magazynowych z zapleczem socjalnym przy stacji paliw na działce nr [....] położonej w J. zrealizowanych na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 17 sierpnia 2009 r. Organ wskazał, że opłata wynosi 500 x 15 x 1x 10 czyli 75 000, 00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 16 stycznia 2015 r. przeprowadzono kontrolę inwestycji pod nazwą dobudowa pomieszczeń magazynowych z zapleczem socjalnym przy stacji paliw na działce nr [....] położonej w J. Podczas kontroli stwierdzono, że przystąpiono do użytkowania przedmiotowych pomieszczeń i ponadto stwierdzono, że w dwóch pomieszczeniach gospodarczych został zmieniony sposób ich użytkowania, a mianowicie w pomieszczeniu gospodarczym nr 1 o pow. użytkowej 65,60 m2 została zlokalizowana sala restauracyjna ze stolikami oraz stołem do bilarda, w pomieszczeniu gospodarczym nr 2 o pow. użytkowej 18,60 m2 zostało zlokalizowane zaplecze kuchenne restauracji. Przystąpienie do użytkowania pomieszczeń, jak również zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń nastąpiła bez uzyskania wymaganego pozwolenia. Organ wskazał, że rozpatrzenie niniejszej sprawy sprowadza się do zastosowania przepisu art. 57 ust 7 Prawa budowlanego w świetle którego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przedmiotowy obiekt budowlany był realizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę pomieszczeń magazynowych z zapleczem socjalnym przy [....] na działce nr [....] położonej w J. z dnia 23 kwietnia 1999 r. wydanej przez Burmistrza Miasta J. W trakcie budowy dokonano istotnych odstępstw od wydanego pozwolenia na budowę i w związku z powyższym zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 17 sierpnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W przedmiotowej decyzji inwestor został zobowiązany do uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Bezsporny jest też fakt, że inwestor do czasu przeprowadzenia kontroli obowiązkowej tj. do dnia 16 stycznia 2015 r. decyzji takiej nie posiadał oraz, że obiekt w dniu kontroli był użytkowany co zostało potwierdzone w protokole z kontroli. W ocenie PINB powyższe jednoznacznie potwierdza, iż przystąpiono do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Zatem zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł M.T. domagając się jego uchylenia. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2015 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1009/15 uchylono postanowienie MWINB z dnia 12 czerwca 2015 r. Ponownie rozpoznając sprawę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [....] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy, zgodnie z art. 54 ustawy. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 55, który wskazuje przypadki budowy obiektów budowlanych wymagających przed przystąpieniem do ich użytkowania uzyskania pozwolenia na użytkowanie w formie decyzji administracyjnej. W protokole kontroli z dnia [....] 2015 r., PINB wskazał, że całość dobudowanych pomieszczeń jest użytkowana. Treść sporządzonego protokołu kontroli obowiązkowej została bez żadnych uwag podpisana w szczególności przez inwestora. Oznacza to, że PINB będąc w posiadaniu, wytworzonego w postępowaniu dokumentu urzędowego zawierającego potwierdzenie, że obiekt jest użytkowany pomimo braku wymaganego pozwolenia na użytkowanie, co jest warunkiem koniecznym i wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia opartego na art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wypełniając dyspozycję art. 12 K.p.a. i art. 77 § 4 K.p.a. mógł, a nawet powinien, bez zbierania dodatkowych dowodów wydać skarżone rozstrzygnięcie, nie narażając się na zarzut naruszenia treści art.77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem MWINB podpis złożony przez stronę na urzędowym dokumencie potwierdzającym fakt użytkowania obiektu jest wystarczający dla spełnienia wymogu określonego w zdaniu drugim art. 77 § 4 K.p.a. Zbieranie przez PINB dodatkowego materiału dowodowego, dodatkowo potwierdzających przedwczesne przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, zdaniem MWINB byłoby wymagane wyłącznie w przypadku, w którym organ pierwszej instancji nie posiadałby dowodu urzędowego potwierdzającego fakt użytkowania obiektu. W związku z powyższym w ocenie organu powyższe okoliczności w sposób jednoznaczny i precyzyjny wskazują, iż przedmiotowe dobudowane pomieszczenia magazynowe z zapleczem socjalnym przy stacji paliw są użytkowane pomimo braku decyzji pozwolenia na użytkowanie. Organ wskazał, że użytkowanie obiektu budowlanego nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego, bowiem podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania choćby części obiektu. Przez użytkowanie obiektu budowlanego należy rozumieć korzystanie z niego. Organ stwierdził również, że zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego inwestor był zobowiązany po zakończeniu budowy obiektu budowlanego uzyskać decyzję pozwolenia na budowę. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że inwestor w dniu 22 grudnia 2014 r. na dziennik podawczy PINB złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji pod nazwą: dobudowa pomieszczeń magazynowych z zapleczem socjalnym przy [....] zlokalizowanej na działce nr [....] obręb [....] w J. Zastosowanie zatem powinien mieć trzyletni okres przedawnienia. Powyższe znajduje potwierdzenie w zapadłym w sprawie wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1009/15, w którym wskazano, iż w sytuacji, gdy inwestor miał obowiązek zawiadomić organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy bądź złożyć wniosek o pozwolenie na użytkowanie trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary, o której mowa, rozpoczyna bieg od daty złożenia takiego wniosku (zawiadomienia), chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. Dlatego też postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2016 r. zlecono organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o akta postępowania naprawczego, prowadzonego w stosunku do inwestycji. W tak zgromadzonym materiale brak jest dokumentów świadczących o tym, że nielegalne użytkowanie przedmiotowego obiektu miało miejsce w toku prowadzonego postępowania naprawczego. W szczególności fakt przystąpienia do użytkowania nie został stwierdzony przez organ I instancji w protokole z czynności kontrolnych z dnia 17 listopada 2008 r. Dlatego też należy wskazać, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że termin do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane rozpoczął swój bieg w dniu 22 grudnia 2014 r. tj. w dniu złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a w konsekwencji nie nastąpiło przedawnienie kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowych pomieszczeń magazynowych z zapleczem socjalnym przy [....] . Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.T. zarzucając naruszenie: 1/ art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie; 2/ art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie; 3/ art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy; 4/ art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 5/ art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 6/ art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niedokonanie wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy; 7/ art. 59 f i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędny sposób wyliczenia wysokości kary; 8/ art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z nałożeniem kary na M.T. , podczas gdy strona postępowania powinien być inwestor [....] art. 28 K.p.a. poprzez błędne określenie strony niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty podnosząc między innymi, że organy ograniczyły się jedynie do zbadania akt postępowania naprawczego, co sprawiło, że stan faktyczny nie jest do końca wyjaśniony. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie postanowienia [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Rozpoznając niniejszą skargę organy administracji były zatem związane z ustaleniami dokonanymi przez sąd w wyroku z dnia 10 stycznia 2013 r. II SA/Kr 1009/15 , oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu tego wyroku oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. W wyroku tym sąd wskazał, iż "przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. z 2015 poz. 613) dotyczące przedawnienia mają odpowiednie zastosowanie do kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego na mocy art. 59g ust. 5 prawa budowlanego. Rozróżnienie trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, wskazanych w § 1 i § 2 art. 68 ordynacji podatkowej należy odpowiednio stosować do omawianych kar w ten sposób, że okres trzyletni odnosi się do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie (bądź zawiadomienie o zakończeniu budowy, jeśli pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane), natomiast okres pięcioletni - gdy przystąpił do użytkowania obiektu w żaden sposób nie informując organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych". Dalej analizując wyrok NSA z 8 grudnia 2010 II OSK 1853/09 sąd wskazuje, iż "w sytuacji, gdy inwestor miał obowiązek zawiadomić organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy bądź złożyć wniosek o pozwolenie na użytkowanie trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary, o której mowa, rozpoczyna bieg od daty złożenia takiego wniosku (zawiadomienia), chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem". "Podstawa prawna wydanej decyzji wskazuje jednoznacznie, że w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego prowadzone było przez organ nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne, w trakcie którego organ doszedł do przekonania że obiekt budowany został wybudowany z odstępstwami od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego. Wynika to także z kopii decyzji PINB z dnia 28 stycznia 2009r. dołączonej do skargi (k. 20 akt sądowych). To z kolei oznacza -według wszelkich zasad logiki - że organ musiał przeprowadzić oględziny spornej nieruchomości, a prawdopodobnie także sporządzić z tej czynności protokół. Obowiązkiem organu będzie zatem zbadanie, czy w aktach spraw dotyczących postępowań prowadzonych w związku z szeroko rozumianym "obiektem stacji paliw" nie znajdują się dowody wskazujące na to, że już wcześniej miało miejsce nielegalne użytkowanie spornych obiektów. Jeżeli dowody takie zostaną odnalezione, to brak będzie podstaw do twierdzenia, że dopiero z chwilą złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 22 grudnia 2014r. organ dowiedział się o zakończeniu budowy". Zdaniem sądu rozpoznającego sprawę ponownie, intencja sądu w sprawie II SA/Kr 1009/15 co do wskazań dotyczących postępowania jakie miał obowiązek przeprowadzić organ jest jednoznaczna - co wynika z treści uzasadnienia, ale też z przytaczanego w tym uzasadnieniu innego orzeczenia - wyroku NSA z 8 grudnia 2010 II OSK 1853/09 w którym to wyroku wskazano, iż "złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów (...) prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary". W oparciu o te wskazania organ miał obowiązek pozyskać materiały – protokół z czynności kontrolnych dokonanych prze PINB w S. z 2008 r. i na podstawie tego dokumentu ustalić czy na datę dokonania tej kontroli obiekt był użytkowany a więc czy organ o tym fakcie (użytkowania obiektu) wiedział lub powinien wiedzieć już w 2008 r. Jeżeli protokół kontroli potwierdził by zaistnienie tej okoliczności – wiedzy organu o użytkowaniu obiektu, termin przedawnienia wymierzenia kary powinien być liczony od daty tej kontroli. Ustalenie z kolei, iż z protokołu nie wynikało aby obiekt był użytkowany, skutkuje przyjęciem iż termin przedawnienia liczy się od daty złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Prowadząc postępowanie ponownie organ pozyskał protokół czynności kontrolnych z daty [....] .11.2008 r. z którego nie wynika, aby na datę przeprowadzenia tej kontroli obiekt był już użytkowany – mowa w nim o zmianach w konstrukcji budynku świadczących o zamiarze zmiany sposobu użytkowania obiektu. Brak zatem było podstaw by organ termin przedawnienia kary za nielegalne użytkowania obiektu, liczył od daty tej kontroli. Zasadnie organ uznał, iż data powzięcia przez niego wiedzy o użytkowaniu obiektu to data złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Kara za nielegalne użytkowanie nie jest zatem przedawniona. Żadne z przedłożonych przez skarżącego dokumentów nie pozwalają na dokonanie odmiennych ustaleń. Po pierwsze dokumenty te zostały wytworzone przez inne niż PINB podmioty. Termin przedawnienia kary za nielegalne użytkowanie liczy się nie od daty w której o rozpoczęciu tego użytkowania dowiedziały się takie podmioty jak Komenda Powiatowa Straży Pożarnej czy Państwowa Inspekcja Pracy, ale od daty gdy wiedzę taką uzyskał właściwy miejscowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego tj. podmiot uprawniony do wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Po drugie - z żadnego z tych dokumentów nie wynika, aby na datę ich wytworzenia obiekt był już użytkowany, przeciwnie dokumenty te świadczą, iż obiekt był dopiero zgłaszany do odbioru i sprawdzany przez właściwe organy, między innymi pod względem ochrony przeciwpożarowej, przed rozpoczęciem jego użytkowania. Fakt, iż obiekty były na datę tych kontroli wykonane w całości i wykończone nie świadczy, że były także użytkowane. Użytkowaniem obiektu nie jest to bowiem ukończenie jego budowy i wyposażenie go w sprzęt niezbędny do prowadzenie działalności danego typu, ale właśnie rozpoczęcie tej działalności np. jeżeli jest to lokal kulinarny, przystąpieniem do użytkowania będzie rozpoczęcie działalności polegającej na sporządzaniu posiłków i wydawaniu ich klientom lokalu. Zarzuty zgłoszone w skardze są bezpodstawne. Z decyzji z daty 28 stycznia 2009 r. w żadnym razie nie wynika, aby organ stwierdził, iż przedmiotowy obiekt jest użytkowany. Mowa w nim tylko o zmianach konstrukcyjnych świadczących o zamiarze zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale nie o już dokonanym fakcie. Jak mowa o tym wyżej organ, ale też sąd rozpoznający niniejszą sprawę, związany jest ustaleniami i wskazaniami sądu jakie zapadły w sprawie II SA/Kr 1009/15. W sprawie tej sąd przesądził, kwestię kategorii obiektu oraz prawidłowości co do wyznaczenia wysokości kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Wskazał także, iż organ prawidłowo określił adresata decyzji. Ponowne zarzuty jakie w tym zakresie formułowanie są w skardze nie mogą odnieść żadnego skutku, gdyż kwestie te wobec wyraźnych wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku zapadłym w sprawie II SA/Kr 1009/15 przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie podlegają ponownemu badaniu przez sąd który jest związany poglądem wyrażonym w sprawie rozpoznawanej poprzednio. Na koniec wskazać należy zarzuty dotyczące nienależytych ustaleń organu co do tego w jaki sposób i przez kogo przedmiotowe obiekty są użytkowane są częściowo zasadne, jednakże uchybienia te nie wpłynęły na prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy – nie są więc podstawą do eliminacji orzeczenia z obrotu prawnego. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) a nie tylko w oparciu o ocenę prawidłowości (kompletności ustaleń) decyzji organów administracji. Z akt sprawy wynika natomiast jednoznacznie, iż obiekt jest użytkowany jako sala restauracyjna z zapleczem kuchennym. W sposób oczywisty użytkownikiem obiektu jest adresat decyzji, który działalnością tą kieruje – co także wynika z ustaleń sądu dokonanych w sprawie II SA/Kr 1009/15. Mając na uwadze powyższe okoliczności przeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.