II SA/Kr 1082/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; [pic] Decyzją z dnia 20 maja 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w D. z dnia 20 października 2012 r. nr [...], którą stwierdzono wygaśnięcie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 12 listopada 2008 r. znak [...] o zobowiązaniu właściciela działki nr [...] położonej w D. M. T. do wykonania w murze biegnącym pomiędzy działkami na [...] i [...] siedmiu otworów o średnicy 100 mm, na poziomie terenu działki nr [...] w odległości co 3 m i wyznaczono termin wykonania prac do dnia 30 listopada 2008 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 12 listopada 2008 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy, rozpatrując wniosek A. M. dotyczący zmiany stosunków wodnych na jej gruncie, nałożył na właściciela działki sąsiedniej, M. T., obowiązek wykonania w murze biegnącym pomiędzy działkami na [...] i [...] siedmiu otworów o średnicy 100 mm, na poziomie terenu działki nr [...] w odległości co 3 m i wyznaczył termin wykonania prac do dnia 30 listopada 2008 r. Decyzją z dnia 7 października 2011 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia 12 listopada 2008 r. znak [...] z powodu zmiany stanu faktycznego sprawy, wynikłej z działań podjętych na działce A. M., a to nadsypania terenu podłożem żwirowym, zmiany konfiguracji terenu oraz wykonania drenażu. Zmiana ta spowodowała w ocenie organu I instancji, że przestały istnieć okoliczności kształtujące stosunek, na który reakcją była wygaszona decyzja. Jako że decyzja administracyjna wiąże tylko rebus sic stantibus, w kontekście wykazanych zmian stanu faktycznego, stwierdzono, że decyzja stała się bezprzedmiotowa, co zgodnie z przepisem art. 162 § 1 pkt 1 winno skutkować jej wygaszeniem. Powyższa decyzja została uchylona decyzją SKO w [...] z dnia 30 kwietnia 2012 r. znak [...] z uwagi na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie. Decyzją z dnia 29 października 2012 r. znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia 12 listopada 2008 r. znak [...]. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2013 r. znak [...] SKO w K. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgromadzony materiał dowodowy nie został w całości oceniony przez organ I instancji i wymaga on uzupełnienia. Organ I instancji oparł wydanie decyzji w sprawie na opinii biegłego M. J., który stwierdził we wnioskach opinii, że "wykonanie otworów w murze na poziomie dz. [...] jest obecnie bezcelowe, gdyż poziom wód gruntowych przy większych opadach deszczu stabilizuje się ok. 0,5 m powyżej terenu działki, a wykonanie odwodnienia działki znacznie ogranicza spływ wody powierzchniowej" W ocenie organu odwoławczego organ I instancji winien był dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ I instancji oparł się w całości na w/w opinii jednak nie dokonał w ogóle jej oceny. Kolegium zauważyło przy tym, natomiast, iż opinia zawiera omyłki, co znacznie utrudnia zrozumienie jej treści. Decyzja SKO w [...] została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 770/13. Sąd podniósł w uzasadnieniu, że organ odwoławczy sprawie przepisy postępowania. Z jednej strony bowiem uznał, że dokonanie pozyskania w niniejszej sprawie opinii powołanego przez organ I instancji biegłego jest słuszne i konieczne, a dowód z tej opinii kluczowy i istotny do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Jednocześnie jednak organ odwoławczy de facto zakwestionował prawidłowość tego dowodu i jego ocenę dokonaną przez organ I instancji, szczegółowo odnosząc się do poszczególnych elementów opinii biegłego, co nie posłużyło jednak skarżonemu organowi do rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, lecz do zaniechania wydania takiego rozstrzygnięcia i ograniczenia się do wydania decyzji kasatoryjnej. Powyższe działanie narusza art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia 20 maja 2014 r. znak [...], którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 29 października 2012 r. znak [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zwrócił się do organu I instancji, na podstawie przepisu art. 136 k.p.a., o wystąpienie do biegłego sporządzającego opinię w niniejszej sprawie o wyjaśnienie nieścisłości dostrzeżonych w jej treści, a w szczególności o odpowiedź na pytanie, czy z punktu widzenia posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych zasadne jest w aktualnym stanie faktycznym wykonanie otworów zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji z dnia 12 listopada 2008 r. Pismem z dnia 31 marca 2014 r. biegły M. J. wyjaśnił, co następuje: - położenie otworów na poziomie działki nr [...] jest zbyteczne, - ich wykonanie na wskazanym poziomie jest niecelowe, - sposób wykonania otworów przez M. T. (wyżej niż to wskazano w decyzji) lepiej służy odprowadzaniu wody niż gdyby zastosował się on do wytycznych organu w pełni, - obecna sytuacja na gruncie jest inna niż zachodząca podczas wydawania decyzji z 2008 r. Na działce Pani A. M. wykonano odwodnienie peszlem od średnicy 100 mm, co spowodowało odprowadzenie wody z terenu jej nieruchomości do rowu położonego między działkami nr [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdził, że opinia biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego Pana M. J., przy uwzględnieniu uzupełnień i wyjaśnień poczynionych przez niego w piśmie z dnia 31 marca 2014 r. stanowi obecnie wystarczający i rzetelny materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie. Kolegium uznało, że jest on wiarygodny i kompletny. Na podstawie tejże opinii Kolegium stwierdziło, że nie jest obecnie zasadne wykonywanie przez M. T. otworów w murze odgraniczającym jego nieruchomość od działki A. M. na wysokości poziomu działki nr [...]. Wniosek taki jednoznacznie sformułował biegły w swojej opinii, której wiarygodności Kolegium nie kwestionuje. Wniosek ten został postawiony jasno i bez żadnych zastrzeżeń. W ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie doszło do takiej zmiany okoliczności faktycznych, która uzasadnia twierdzenie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 12 listopada 2008 r. stała się bezprzedmiotowa. Zmiana ta polega na wykonaniu odwodnienia na działce A. M., co spowodowało zmianę sposobu odprowadzania nadmiaru wody z jej nieruchomości. Nie kwestionując, że wykonując nałożony obowiązek M. T. nie zastosował się ściśle do treści decyzji, SKO w [...] stwierdziło, że obecnie wykonanie tej decyzji w sposób zgodny z jej treścią nie byłoby działaniem celowym, prowadzącym do przywrócenia naruszonych stosunków wodnych na gruncie. W tej natomiast sytuacji uznać należało, że decyzja nakładająca na M. T. obowiązek określonego działania, które obecnie nie służy już celowi, któremu miało służyć, stała się bezprzedmiotowa. Skargę na powyższą decyzję wywiodła A. M., podnosząc wbrew twierdzeniu organu, że opinii biegłego nie można uznać za wiarygodną. Według skarżącej otwory w murze oporowym nie spełniają swej roli, ponieważ w dalszym ciągu mur ten powoduje spiętrzanie wody i gromadzenie się jej wokół domu skarżącej. Przyczyną tego stanu rzeczy jest wykonanie przez M. T. otworów w murze powyżej poziomu wskazanego w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 12 listopada 2008 r. znak [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec uzasadnionych podstaw, skargę należało ją uwzględnić, a zaskarżoną decyzję organu II instancji uchylić. Problemem prawnym do rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie jest zasadność stanowiska organu II instancji podnoszącego, że sprawie doszło do takiej zmiany okoliczności faktycznych, która uzasadnia twierdzenie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 12 listopada 2008 r. stała się bezprzedmiotowa, co skutkuje stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Stanowisko to, wsparte na opinii biegłego M. J., jest uzasadniane zmianą stanu faktycznego polegającą na wykonaniu odwodnienia na działce A. M., co spowodowało zmianę sposobu odprowadzania nadmiaru wody z jej nieruchomości. SKO w [...] zajęło to stanowisko zauważając zarazem i nie kwestionując tego, iż uprzednio wykonując nałożony obowiązek - M. T. nie zastosował się ściśle do treści decyzji - przy czym SKO w [...] stwierdziło, że obecnie wykonanie tej decyzji w sposób zgodny z jej treścią nie byłoby działaniem celowym, prowadzącym do przywrócenia naruszonych stosunków wodnych. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd zauważa, że uzasadnienie prawne i faktyczne jest względnie skąpe i sprowadza się do biernego przytoczenia tez z uzupełnienia opinii sporządzonego przez biegłego M. J. za pismem z dnia 31 marca 2014 r. W konsekwencji, SKO w [...] nie wyjaśniło w treści kontrolowanej decyzji dlaczego położenie otworów na poziomie działki nr [...] jest obecnie zbyteczne a ich wykonanie na wskazanym poziomie jest niecelowe. Nie wyjaśniono szczegółowo jakie mają obecnie znaczenie dla spływu wody powierzchniowej. Kolegium nie wyjaśniło także dlaczego sposób wykonania otworów przez M. T., (wyżej niż to wskazano w decyzji) lepiej służy odprowadzaniu wody niż, gdyby się zastosował do wytycznych organu. W tej sytuacji wobec nie wyjaśnienia, na zasadzie prezentacji związków przyczynowo-skutkowych treści w/w tez, decyzja SKO posiada charakter arbitralny a stwierdzenie SKO w [...], że opinia biegłego M. J. stanowi obecnie wystarczający i rzetelny materiał dowodowy, nie jest wykazane samodzielną oceną zawartej w opinii treści. W przekonaniu Sądu, dla oceny stanu faktycznego i prawnego całej sprawy pewne znaczenie posiadają także wnioski i zalecenia odnośnie prawidłowego uregulowania stosunków wodnych przy posesji nr [...] działki [...] A. M., zawarte w pkt 5 Ekspertyzy wodno-prawnej z kwietnia 2006 r., wykonanej przez Zespół Rzeczoznawców Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych w W.. Terenowa Grupa Rzeczoznawców SITWM w osobach mgr inż. J. F. oraz mgra inż. J. L.. Z opinii tej wynika, że usunięcie przyczyn bezpośrednich związanych z naruszeniem stosunków wodnych na działce skarżącej powinno polegać na: a) Likwidacji istniejącego betonowego muru oporowego długości 21 m. na wschodniej granicy działki nr [...] Pana M. T. jako sprawcy spiętrzenia wód powierzchniowych i gruntowych ze zmianą ich kierunku przepływu na sąsiedniej działce nr [...] b) Jako możliwy wariant pełnej likwidacji muru może być przyjęte rozwiązanie zastępcze na zasadzie ugody stron polegające na obniżeniu jego korony do rzędnej 264, 90 n.p.m., wykonaniu zasypki kamiennej grubości minimum 0,5 m przy ścianie wschodniej muru od rzędnej 264, 90 do rzędnej 264,00 oraz otworów filtracyjnych o średnicy 100 mm w murze w odstępach ca 2 m na rzędnej 264,00n.p.m. c) Odwodnienie piwnic będzie możliwe po wykonaniu przez właścicielkę posesji nr [...] a Panią A. M. głębszego drenażu o przekroju 100mm wokół budynku poniżej posadzki piwnic, ale powyżej stop ław fundamentowych z odprowadzeniem w kierunku rynny terenowej po realizacji przebudowy muru wg. Wariantu "a" lub "b". Z powyższej ekspertyzy wynika, że biegli dopuszczali kolejne działania poprawiające stan stosunków wodnych na działce skarżącej przy czym działania z jej strony dopuszczali jako fakultatywne, w następnej kolejności, po uprzednim rozstrzygnięciu zasadniczych problemów jakie wynikały dla przedmiotowych stosunków wodnych przede wszystkim z faktu wybudowania w/w muru oporowego. Z ekspertyzy tej wynika, że nie wyklucza działań naprawczych na działce skarżącej (co oczywiste), jednak jako zdecydowanie niezbędne i pierwszorzędne wskazuje wykonanie określonych w odpowiedniej kolejności - jako uprzednich - działań w związku ze wskazanym murem oporowym. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której wskutek wykonania przez Gminę drenażu na nieruchomości skarżącej i wykonania przez M. T. decyzji zobowiązującej jednak w sposób niezgodny z jej ustaleniami, - właściwe organy dochodzą do wniosku, że te podjęte działania powodują zbędność, niecelowość, bezprzedmiotowość decyzji nakładającej obowiązki na M. T.. Mając na uwadze te ustalenia Sąd zauważa, że dokonując oceny stanu faktycznego sprawy, SKO w [...] naruszyło art. 7 w zw. z art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy - przez pominięcie całości materiału dowodowego, okoliczności podnoszonej przez odwołującą się a dotyczącej dużego stopnia nawodnienia jej nieruchomości i ogólnym wsparciu się ekspertyzą, co spowodowało tym samym arbitralny charakter decyzji SKO. Zbyt duży stopień ogólności uzasadnienia kontrolowanej decyzji powoduje w konsekwencji potencjalny brak wszechstronnego zrozumienia przez stronę motywów podjętej przez organ administracyjny decyzji, co stanowi zarazem naruszenie zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). A zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w [...] powinno ocenić całość materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym także dokonanie samodzielnej oceny spójności ustaleń biegłego M. J., a także ew. rozważyć dalsze jej uzupełnienie, gdyż kierowanie się uzupełnioną w minimalnym zakresie i "biernie" zaakceptowaną opinią biegłego M. J. bez całościowego oglądu sprawy w uzupełnieniu z treścią pozostałych istniejących w sprawie opinii/ekspertyz - doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego, który może naruszać zasadę prawdy materialnej, obiektywnej i wynik sprawy. Obecna na rozprawie w WSA w Krakowie w dniu 25 listopada 2014 r. skarżąca podniosła, że wybudowanie muru spowodowało wzrost wilgoci w budynku mieszkalnym stanowiącym jej własność, dlatego, że teren stanowiący własność M. T. jest położony niżej i mur nawet z wykonanymi otworami tamuje naturalny odpływ wody. Dodatkowo podniosła, że wzdłuż muru posadzono tuje, które są kolejną zaporą dla spływającej naturalnie wody. Podkreśliła, że podczas dłuższych lub intensywnych opadów cała nieruchomość jest grząska i podmokła. W związku z tym, w tej sytuacji, wydanie kontrolowanej decyzji przez SKO w [...] mogło być przedwczesne i krzywdzące dla skarżącej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.