II SA/Kr 1085/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 6 maja 2009 r. nr [....] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. znak: [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie 97 § 1 pkt 4 i w związku z art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 późn. 1071 z późn. zm.) i z art. 4 pkt 9b!, art. 142 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz Upoważnienia Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 7 lipca 2004 r. - zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone na wniosek M. S., R. S. i Z. P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości składającej się z części działek: nr "1", nr "2" i nr "3" obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K. odpowiadających wywłaszczonym działkom nr "4", nr "5", nr "6" i nr "7" obręb [...] b. dz. adm. [...] do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności w/w nieruchomości, przekazanej jako darowizna na rzecz Fundacji im. [...] w K.. U uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, wyjaśniając że sprawa zwrotu nieruchomości wywłaszczonych pod budowę Szpitala [...] była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 18 maja 2007r. sygn. akt. II SA/Kr 104/05, uchylił decyzję Wojewody z 26 listopada 2004 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 28 kwietnia 2004 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu działek nr "8", nr "9" obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K. odpowiadających wywłaszczonej działce nr "4" i częściom działek nr "5", nr "6" i nr "7" obręb [...] jedn. ewid.[...]. Uwzględniając stanowisko sądu wyrażone w tym wyroku, stosownie do regulacji art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie organ uznał, że okoliczność, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej tj. orzekającej o zwrocie. W związku z powyższym, postępowanie w niniejszej sprawie do czasu zakończenia działań mających na celu odzyskanie przez Skarb Państwa lub gminę własności przedmiotowych nieruchomości powinno zostać zawieszone, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie uzupełniające w zakresie zebrania dokumentacji archiwalnej dotyczącej realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do działki nr "2" (stanowiącej część działki wniesionej jako darowizna na rzecz Fundacji) organ ustalił, że w dniu 22 września 2005 r. Minister Skarbu Państwa odwołał darowiznę na rzecz Fundacji im. [...] w K. i przygotowywane jest zwrotne przeniesienie własności w/w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Po złożeniu przez Likwidatora Fundacji oświadczenia o zwrotnym przeniesieniu własności działki nr "2" na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomość ta zostanie przejęta do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa i dokonane zostaną stosowne wpisy w księgach wieczystych, co umożliwi kontynuowanie postępowania o zwrot. Odnośnie natomiast działki nr "1", organ ustalił, że zawarta została umowa sprzedaży tej działki na rzecz osób fizycznych (Rep. A Nr [...]). W związku z powzięciem tej informacji Prezydent wystąpił pismem z dnia 24 grudnia 2008r. do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przez Prokuratorię Generalną jest obowiązkowe jeżeli wartość przedmiotu sprawy przewyższa kwotę 1.000.000 zł.) o rozważenie możliwości wystąpienia do sądu powszechnego o stwierdzenie niezgodności z prawem czynności prawnej przenoszącej własność nieruchomości tj. aktu notarialnego z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...] i ewentualnie kolejnych umów sprzedaży. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa pismem z dnia 19 stycznia 2008r. zwróciła się do Ministra Skarbu Państwa z prośbą o zajęcie stanowiska w tej kwestii, jednakże do dnia wydania niniejszego postanowienia nie poinformowała o zakończeniu postępowania. Mając na uwadze sprzedaż działki nr "1" przez Fundację, w ocenie organu I instancji, jedynym działaniem jakie może zostać podjęte w ramach dostępnych środków prawnych w celu odzyskania władania Skarbu Państwa nad nieruchomościami wnioskowanymi do zwrotu i realizujące obowiązek organu wynikający z art. 100 K.p.a., jest rozważenie możliwości wniesienia skutecznego powództwa o stwierdzenie niezgodności z prawem czynności prawnej przenoszącej własność nieruchomości tj. aktu notarialnego z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...], dokonane przez legitymowany do tego organ reprezentujący Skarb Państwa. W związku w w/w okolicznościami do zakończenia czynności zmierzających do odzyskania władania nieruchomościami zasadnym stało się zawieszenie niniejszego postępowania. Zażalenie na to postanowienie złożyła M. S., reprezentowana przez J. H., wnosząc uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżąc zarzuciła m.in., że zawieszenie przedmiotowego postępowania przez Prezydenta jest przedwczesne i narusza przepisy art. 6-11 oraz przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z prawomocnych wyroków WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2007 sygn. akt II SA/Kr 104/05 i NSA z dnia 6 listopada 2008 sygn. akt I OSK 1477/07. W ocenie skarżącej, ze wskazań co do dalszego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, zawartych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, Prezydent nie zastosował się do żadnego, za wyjątkiem zawieszenia postępowania, co zgodnie z powyższymi wskazaniami powinien był uczynić na końcu. Postanowieniem z dnia 7 maja 2007r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (z dnia 17 lipca 2005r. sygn. akt II SA/Kr 104/07) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 6 listopada 2008r. sygn. akt. I OSK 1477/07), które z uwagi na swoją moc wiążąca wywołały skutki w zakresie dalszego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zaznaczył, że rozpatrując zażalenie może orzekać jedynie w granicach kwestii proceduralnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, iż badając sprawę może on kontrolować i odnieść się tylko do tego, co było przedmiotem postanowienia organu I instancji, na które wniesiono zażalenie, czyli kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego. Na podstawie analizy akt przedmiotowej sprawy oraz mając na uwadze zapadłe w sprawie wyroki sądu organ odwoławczy uznał za prawidłowe postanowienie Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2009 r. zawieszające postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowych działek. Wojewoda zaznaczył, iż zgodnie z zaleceniami sądów administracyjnych, organ I instancji winien był podjąć działania zmierzające do uregulowania sprawy własności nieruchomości podlegających zwrotowi, które to czynności organ ten podjął zwracając się do podmiotu uprawnionego do reprezentowania Skarbu Państwa przed sądem powszechnym tj. Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o wystąpienie w imieniu Skarbu Państwa do sądu powszechnego w sprawie stwierdzenia niezgodności z prawem czynności prawnej przenoszącej własność w/w nieruchomości tj. umowy z [...] września 1998 r. i ewentualnych kolejnych umów sprzedaży. Do czasu osiągnięcia pożądanego skutku prawnego organ I instancji, w kontekście zapadłych w sprawie wyroków sądów administracyjnych, winien był zawiesić postępowanie dotyczące zwrotu niniejszej nieruchomości w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co też uczynił. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. S. zarzucając, że ze wskazań co do dalszego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, zawartych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, Wojewoda w postępowaniu odwoławczym nie zastosował się do żadnego, za wyjątkiem utrzymania decyzji o zawieszeniu postępowania, co zgodnie z powyższymi wskazaniami powinien uczynić na końcu. Prezydent nie wystąpił do Prokuratorii Generalnej o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, a jedynie ponownie wystąpił w sprawie rozważenie możliwości wystąpienia do sądu powszechnego. Działanie to, akceptowane przez Wojewodę jest niezgodne z zasadami postępowania administracyjnego i nie prowadzi do załatwienia sprawy. Skarżąca podniosła, że od odwołania darowizny (tj. od 22.09.2005) minęło już 4 lata i dotychczas nie doszło do zwrotnego przeniesienia własności żadnej darowanej nieruchomości - przeciwnie większość tych nieruchomości została, za zgodą Ministra Skarbu Państw sprzedana jak np. działka nr "1". Skarżąca zaznaczyła także, że powołana przez Prezydenta w postanowieniu z dnia 17 marca 2009 r. cena transakcyjna sprzedaży działki nr "1" o po w. 10.3 84 m2, na którą powołuje się Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z umową Rep. A Nr [...] wynosi 2.399.000 zł. co daje wartość 231,03/m2. A zatem wartość części nieruchomości objętych roszczeniami o zwrot, wymagających wystąpienia do sądu powszechnego, wynosi 525.593,25 zł i nie jest wyższa od kwoty 1.000.000 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Rozpatrując niniejszą sprawę wskazać należy, że kwestia zwrotu nieruchomości wywłaszczonych pod budowę szpitala w P. była już przedmiotem rozstrzygnięcia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, który wyrokiem z dnia 18 maja 2007r. sygn. akt II S.A.Kr 104/05 uchylił decyzję Wojewody z dnia 26 listopada 2004 r. nr [...] oraz utrzymaną nią decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 kwietnia 2004 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu działek nr "10", nr "9" obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K. odpowiadających wywłaszczonej działce nr "4" o pow. 0,2752 ha i częściom działek: nr "5" o pow. 0,0961 ha, nr "6" o pow.0,0480 ha i nr "7" o pow. 0,0488 ha obr. [...] jedn. ewid. [...]. Orzeczenie to stało się prawomocne w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1477/07 oddalającym skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Niniejsza sprawa dotyczy kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, przekazanych jako darowizna na rzecz Fundacji im. [...] w K.. Przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania formułuje przepis art. 97 § 1 k.p.a. Zgodnie z pkt 4 § 1 tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei przepis art. 100 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu. W świetle powołanego art. 97 § 1 obligatoryjne zawieszenie postępowania przez organ administracji w sytuacji wystąpienia zagadnienia wstępnego jest zasadą od której można odstąpić tylko w ściśle określonych przypadkach, o których mówi art. 100 w § 2 i § 3. W pierwszym przypadku jeśli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Z kolei § 3 mówi, że przepis § 2stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia. W niniejszej sprawie żaden ze wskazanych wyjątków nie zachodzi. Zgodnie ze wskazaniami sądu zawartymi w powołanych wyżej orzeczeniach, do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności przedmiotowej nieruchomości, organ administracji ma obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, a następnie podjąć właściwe czynności celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Zaznaczyć przy tym należy, iż przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest jedynie postanowienie o zawieszenia postępowania. Sąd nie rozstrzyga czy dziania jakie podjąć zamierza organ lub też działania jakie już podjął są prawidłowe i skuteczne, gdyż kwestie te wychodzą poza zakres postępowania bądź są przedwczesne. Istotną i podlegającą ocenie sądu okolicznością w sprawie jest kwestia proceduralna tj. kwestia zawieszenia postępowania. Jak mowa o tym wyżej, wydając to postanowienie organ administracji był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r. w sprawie II SA/Kr 104/05 W uzasadnieniu tego wyroku sąd w sposób wyrażany wskazał, iż to przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zaś zakończenia takich działań, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Pogląd ten w całości poparł sprawach Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną na w/w orzeczenie w sprawie I OSK 1477/07. Wskazania co do podjęcia czynności zmierzającej do odzyskania władztwa nad przedmiotowymi nieruchomościami, oraz co do konieczności zawieszenia postępowania do czasu zakończenia tych czynności są dla organu wiążące. Wskazać też należy, iż w analogicznych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny zajmował identyczne stanowisko. Wskazać tu można na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006r. sygn. akt. I OSK 879/05, a także z dnia 10 lipca 2008r. sygn. akt I OSK 577/07. Pogląd ten podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Z tego też względu uznać należy, iż postanowienie organu o zawieszeniu postępowania do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności w/w nieruchomości jest prawidłowe. Mając na uwadze powyższe okoliczności – skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.