II SA/Kr 1085/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2014r., nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., w oparciu o art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie wybudowanego ogrodzenia działki ewidencyjnej numer [...] obr. [...] w L. wzdłuż działki ewidencyjnej numer [...] i w poprzek działki ewidencyjnej numer [...] (przecinające tą działkę). Przedmiotem postępowania było ogrodzenie działki ewidencyjnej nr [...] (vide: szkic sytuacyjny str. [...] skarżonej decyzji k. [...] akt PINB). Z akt sprawy wynika, że ogrodzenie to wybudowano ze słupków stalowych z przęsłami o wysokości około 1,70 metra (k. [...] akt PINB). Ponadto ustalono, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia nie była objęta pozwoleniem na budowę krytej pływalni wraz z parkingami, drogami wewnętrznymi, placem manewrowym, chodnikami, sieciami zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną (sanitarną i deszczową), elektryczną, gazową, stacją transformatorową, elementami małej architektury na terenie obejmującym działki o nr ew. [...],[...],[...],[...] ([...]),[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w miejscowości L., udzielonym decyzją Starosty L. z dnia [...] września 2008r. znak: [...], zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 2009r. znak: [...], decyzją z dnia [...] lipca 2010r. znak: [...] oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. znak: [...] (k. [...] akt PINB). Organ pierwszej instancji uznał, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zachodzą przesłanki określone w art. 105 § 1 kpa, gdyż wybudowane ogrodzenie nie wymagało dokonania uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczne - budowlanej. Nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409), gdyż ogrodzenie jest wewnątrz działki nr [...] służy jedynie jako droga wewnętrzna i działka ta nie może być zakwalifikowana jako inne miejsce publiczne. Od decyzji tej odwołanie wniósł B. P., zarzucając naruszenie art. 7 i 77 kpa z powodu dokonania ustaleń faktycznych z uwzględnieniem jedynie oświadczeń inwestora oraz naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego poprzez błędną ocenę, iż droga wewnętrzna na działce nr [...] nie stanowi innego miejsca publicznego. Odwołujący wskazał na pismo Burmistrza Miasta L. z [...].04.2013r. z którego wynika, iż przedmiotowa droga wewnętrzna stanowi miejsce publiczne ogólnodostępne dla korzystających m.in. z krytej pływalni i innych usług obiektów użyteczności publicznej. Po rozpoznaniu odwołania M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...].05.2014r. nr [...] znak: [...], w oparciu o art. 138 § 2, art.104 kpa, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego zachodzą wszelkie przesłanki do uznania budowy ogrodzenia wzdłuż i w poprzek działki [...] jako samowoli budowlanej i tym samym PINB w L. nie miał uzasadnionych podstaw do umorzenia prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego. Przedmiotowe ogrodzenie bezpośrednio graniczy z działką nr [...] (a także przecina ją), stanowiącą własność Miasta L. (vide: kopia mapy ewidencyjnej k. [...] akt PINB + wypis uproszczony z rejestru gruntów). W ocenie organu odwoławczego charakter użytkowania w/w działki (droga dojazdowa do budynków użyteczności publicznej: krytej pływalni oraz OSP w L.) przesądza, iż przedmiotową nieruchomość należy uznać za miejsce publiczne, ogólnodostępne dla wszystkich chcących z niego skorzystać, a tym samym zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzenia na odcinku wzdłuż działki [...] i w poprzek tej działki wymagała dokonania stosownego zgłoszenia przed rozpoczęciem robót. Organ odwoławczy wskazał, że w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L. przedmiotowa działka leży w większości w terenach dróg-ulic wewnętrznych (miejskich), dojazdów, dojść, symbol - KDW oraz w niewielkiej części w terenach dróg-ulic zbiorczych klasy Z symbol KDZ (k. [...] akt PINB). Ponadto z akt sprawy wynika, że na części przedmiotowej działki urządzona została droga wewnętrzna służąca jako dojazd do krytej pływalni i budynku OSP w L. Z pism Urzędu Miasta L. z dnia [...] stycznia 2013r. znak: [...] (k. [...] akt PINB) oraz z dnia [...] lutego 2013r. znak: [...] (k. [...] akt PINB) wynika, co prawda że działka ewidencyjna [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych - nie zaliczona została stosowna uchwałą do kategorii dróg publicznych, ale przedmiotowa droga stanowi miejsce publiczne, ogólnodostępne dla wszystkich korzystających z obiektów krytej pływalni i budynku OSP w L. Fakt ogólnej dostępności terenu wokół krytej pływalni w L., w tym przedmiotowej drogi wewnętrznej potwierdza również Starostwo Powiatowe w L. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013r. znak: [...] skierowanym do B P. Nadto wskazano na to, że korzystanie z terenu wokół obiektu pływalni tj. parkingu czy chodników ma charakter swobodny dla osób korzystających z pływalni bez konieczności uzyskania dodatkowych zgód. Organ odwoławczy wskazał także na poglądy sądów administracyjnych potwierdzających wyrażony w decyzji kasacyjnej pogląd. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Powiat L., zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób właściwy, wnikliwy, wyczerpujący całości zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkujący błędnym przyjęciem, iż działka nr [...] obr. [...] w L. na odcinku wzdłuż działki ew. nr [...] obr. [...] w L. i w poprzek tej działki stanowi miejsce publiczne, a w konsekwencji wymagane było dokonanie zgłoszenia budowy ogrodzenia, podczas, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż nie zachodzą przewidziane w ustawie Prawo budowlane przesłanki powodujące konieczności dokonania zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia; - naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone w/w przepisie uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie wybudowanego ogrodzenia działki ewidencyjnej numer [...] obr. [...] w L. wzdłuż działki ewidencyjnej numer [...] i w poprzek działki ewidencyjnej numer [...] (przecinając tę działkę); - naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż budowa przedmiotowego ogrodzenia podlega reżimowi art. 30 ust. 1 pkt 3, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż nie zachodzą przesłanki do przyjęcia, że budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi; W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przez miejsce publiczne rozumie się miejsce, z którego korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób bądź ma do niej dostęp nieograniczona liczba korzystających osób (por: np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2008 r., sygn. akt: II OSK 245/07, LEX nr 468728; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt: II SA/Bk 340/13, LEX nr 1371983). WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: II SA/Wr 263/12, LEX nr 1213332, stwierdził, iż droga wewnętrzna, która nie jest ulicą ogólnodostępną lub placem ogólnodostępnym, nie ma charakteru miejsca publicznego w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., co oznacza, że budowa ogrodzeń poniżej 2,2 m na granicy z taką drogą wewnętrzną lub placem nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie strony skarżącej, PINB trafnie przyjął w decyzji z [...].03.2014 r., iż brak jest podstaw do przyjęcia, że działka ewidencyjna nr [...] w L. stanowiąca drogę, wzdłuż której wybudowano przedmiotowe ogrodzenie jest innym miejscem publicznym. Jak bowiem wskazywała na etapie postępowania administracyjnego strona skarżąca miejsce, w pobliżu którego wybudowano przedmiotowe ogrodzenie, a mianowicie plac manewrowy dla jednostek straży pożarnej nie jest i nie może być dostępny dla nieograniczonej liczby osób, co dopiero przesądzałoby o publicznych charakterze miejsca. Ponadto działka [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - nie zaliczona została stosowną uchwałą do kategorii dróg publicznych. To, że do danego miejsca ma swobodny dostęp nieograniczona liczba osób, nie może być głównym kryterium przy ustalaniu rozumienia pojęcia "innych miejsc publicznych", gdyż oznaczałoby to całkowite odwrócenie zasady wyrażonej w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zawarte w niej zarzuty są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa, ponieważ w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie legalności przedmiotowego ogrodzenia, jak to uczynił organ I instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że określenie "inne miejsca publiczne" nie zostało zdefiniowane. Art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego stanowi z jednej strony, że drogi, ulice i place oraz tory kolejowe są miejscami publicznymi w rozumieniu tego przepisu, z drugiej zaś przewiduje, że wymienione obiekty nie wyczerpują katalogu miejsc publicznych objętych regulacją tego przepisu, że istnieją jeszcze inne miejsca o charakterze publicznym, których regulacja art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego dotyczy. Wykładnia i zastosowanie w niniejszej sprawie pojęcia "inne miejsce publiczne" wymaga odniesienia się więc do konkretnych okoliczności stanu faktycznego. O publicznym charakterze miejsca tj. działki nr [...], przy której wzniesiono przedmiotowe ogrodzenie, o jakim to mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego decyduje, w przekonaniu Sądu, jego komunikacyjna funkcja oraz względnie powszechna dostępność w celu korzystania z tej właśnie funkcji. Działka nr [...] jest wykorzystywana jako droga wewnętrzna, lecz nie stanowi typowej własności osoby prywatnej lecz Miasta L., a zatem jednostki publicznej. Dodatkowo w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta .L. przedmiotowa działka leży w większości w terenach dróg-ulic wewnętrznych (miejskich), dojazdów, dojść, symbol - KDW oraz w niewielkiej części w terenach dróg-ulic zbiorczych klasy Z symbol KDZ. Powyższe oznacza, iż o ile pojazdy prywatne nie mogą wjeżdżać na część tej drogi ze względu na jej charakter jako drogi pożarowej, to nie oznacza to jednocześnie, że piesi nie mogą z tej drogi korzystać i nie mieć na nią wstępu, ponieważ jej przeznaczenie tego nie zakazuje, a faktyczne wykorzystanie z kolei świadczy o tym, że okoliczni mieszkańcy lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej mogą z drogi czy też chodnika korzystać. Okoliczność, że został wprowadzony zakaz wjazdu z racji ustanowienia drogi pożarowej, nie oznacza, iż korzystanie z terenu wokół obiektu pływalni tj. parkingu czy chodników nie ma charakteru swobodnego dla osób korzystających to jest bez konieczności uzyskania zgód na wejście na ten teren. Taki stan faktyczny potwierdzają wskazane w odwołaniu dokumenty. O takim też sposobie wykorzystywania działki nr [...] świadczy także pismo odwołującego, a także wyniki oględzin i zgromadzone plany i mapy, które zostały uwzględnione przez skarżony organ. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że działka ta zapewnia obsługę komunikacyjną tylko na zasadzie ustanowionej drogi wewnętrznej i służy jedynie w celu dojazdu do placu manewrowego. Wskazać przy tym należy, iż droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, w tym droga wewnętrzna, może stanowić inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy, jeśli spełnia warunek, że ma do niej dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z niej. Z tego względu należy przyjąć, że jako dostępna bez ograniczeń dla pieszych podlega ochronie przewidzianej w art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego i zamiar wzniesienia ogrodzenia od jej strony wymaga dokonania zgłoszenia. Jak wyżej wskazano kwestie własnościowe, tj. własność jednostki samorządu terytorialnego, a nie osoby prywatnej, w przekonaniu Sądu również mają znaczenie dla uznania publicznego charakteru terenu w powiązaniu z jej usytuowaniem i zorganizowaniem tam drogi, skoro jest przy tym dostępnym powszechnie terenem służącym komunikacji, to także podlega reżimowi z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Wobec tego niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż zastosowana wykładnia art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego w okolicznościach sprawy jest prawidłowa i wobec tego zachodzi konieczność zbadania w ramach postępowania administracyjnego legalności wzniesionego ogrodzenia, a nie jego umarzanie jako bezprzedmiotowego. Powyższe okoliczności zostały w sposób jasny i wyczerpujący zbadane i przedstawione w zaskarżonej decyzji, a zatem zarzuty naruszenia prawa procesowego należało uznać również za niezasadne. Zarzuty skargi w tym względzie stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego i inną ocenę zgromadzonych dowodów, przy jednoczesnym odwołaniu się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Odnosząc się więc do odmiennej zdaniem strony skarżącej linii orzeczniczej Sąd uznał, że w niniejszej sprawie, w ustalonym stanie faktycznym, zaprezentowany w tych orzeczeniach pogląd nie znajdzie zastosowania ze względu na wyżej przedstawione okoliczności faktyczne. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.