II SA/Kr 1086/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 czerwca 2024 r., znak:KR.RUZ.4219.1.27.2023.MK w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Decyzją z dnia 4 października 2023 r., znak: KR.ZUZ.3.4210.799.2022.RW, Dyrektor Zarządu Zlewni w N. udzielił Zarządowi Powiatu [...], pozwolenia wodnoprawnego na odcinkową likwidację i przebudowę prawostronnego rowu przy drodze powiatowej nr [...], wykonanie urządzeń wodnych - odcinków drenaży francuskich odwadniających teren przyległy do rozbudowywanej drogi powiatowej nr [...] oraz na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oraz wód drenażowych do wód cieku "Bez nazwy" (lewobrzeżny dopływ rzeki [...]), istniejącym wylotem, ujętych w otwarty i zamknięty system kanalizacji deszczowej służący do odprowadzania opadów atmosferycznych, pochodzących z nawierzchni rozbudowywanej drogi powiatowej nr [...] oraz terenów do niej przyległych, w m. G. Od decyzji odwołała się B. L., zarzucając skarżonej decyzji niewyjaśnienie okoliczności sprawy, w szczególności niezbadanie czy zasypanie rowu wzdłuż dz. nr [...] nie spowoduje zmiany stosunków wodnych na tej działce, nieprzeprowadzenie dowodu w postaci opinii biegłego z zakresu hydrologii, niezrealizowanie wytycznych wskazanych przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 22 marca 2023 r., niewskazanie dowodów, na których oparł się organ wydając decyzję. Skarżąca zarzuciła także błąd w ustaleniach polegający na przyjęciu, że przebudowa systemu odwodnienia drogi nie naruszy stosunków wodnych, podczas kiedy w opinii Skarżącej przebudowa jezdni i budowa chodnika spowoduje podniesienie terenu i w konsekwencji podtopienie jej posiadłości. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją z dnia 18 czerwca 2024 r. nr KR.RUZ.4219.1.27.2023.MK, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania podkreślając, iż w wyniku zaskarżenia poprzednio wydanej decyzji przez B. L. oraz jej uchylenia przez Organ Odwoławczy i przekazania do ponownego rozpatrzenia Organ l Instancji ponownie przeprowadził postępowanie dowodowe. W rozpatrywanym przypadku zakres udzielonego uprawnienia w pełni odpowiada treści zarówno wniosku jak też załączonego do wniosku operatu wodnoprawnego. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Organ l Instancji wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia operatu w zakresie wskazanym w decyzji organu Odwoławczego, tj. przedstawienia analizy skutków likwidacji prawostronnego rowu przydrożnego przy drodze powiatowej [...] w zakresie możliwej zmiany stosunków wodnych na terenach przyległych oraz przedstawienia rozwiązań projektowych zapewniających zachowanie stosunków wodnych w zlewni likwidowanego rowu. Autor operatu przedłożył pisemną analizę skutków likwidacji rowu, szczegółowo opisując poszczególne zlewnie dotyczące wskazanych w operacie działań: przebudowy rowu otwartego na długości 12,6 m; likwidacji prawostronnego rowu i jego zabudowę kanałem deszczowym 0 315 mm na długości 65 m; likwidacji prawostronnego rowu poprzez jego zasypanie i ułożenie warstw konstrukcyjnych chodnika oraz analizując ukształtowanie terenu i kierunki spływu wód. W analizie tej przedstawione zostały także przedstawione dodatkowe rozwiązania techniczne w postaci dodatkowego odcinka kanalizacji deszczowej w miejscu likwidowanego rowu, dodatkowych korytek betonowych, wpustów deszczowych, przykanalików, studzienek wpustowych, studni rewizyjnych i drenaży francuskich. Operat wodnoprawny został uzupełniony w zakresach dotyczących urządzeń wodnych i złożony w dniu 31.08.2023r. Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 16 grudnia 2021r. sygn. II SA/Lu 796/21(Legalis nr 2695984) "Dokument ten jest kluczowym elementem postępowania dowodowego, gdyż to w istocie w oparciu o jego treść właściwy organ wydaje rozstrzygnięcie. Innymi słowy, operat wodnoprawny jest narzędziem umożliwiającym w istocie podjęcie decyzji i dlatego musi zawierać cały dostępny materiał dowodowy wraz z dogłębną analizą wszystkich uwarunkowań prawnych, technicznych czy też środowiskowych i rozważać dane zagadnienie w sposób kompleksowy z uwzględnieniem wszystkich stron postępowania. Z tego względu operat ten podlega obowiązkowej samodzielnej ocenie organu z zachowaniem reguł dowodowych iż uwzględnieniem wszystkich dowodów złożonych w sprawie..." Skarżąca w odwołaniu podniosła, że Organ l Instancji znał jej stanowisko w kwestii nie wyrażenia zgody na rozwiązania proponowane w operacie wodnoprawnym tj. zasypanie rowu przydrożnego, przebudowę rowu, budowę drenaży oraz odprowadzenie wód do cieku bez nazwy i pomimo to nie przeanalizował sprawy pod kątem innych rozwiązań. Jak wynika z protokołu z rozprawy przeprowadzonej w dniu 27.06.2023r. wariant rozwiązania z wybudowaniem chodnika i pozostawieniem rowu został zaproponowany przez przedstawiciela Inwestora, jednak B. L. również nie wyraziła na niego zgody. Jak wykazano powyżej, Organ l Instancji był związany treścią złożonego wniosku oraz operatu wodnoprawnego. Ponadto, zgodnie z art. 393 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. A zatem w ramach postępowania dotyczącego zakresu gospodarki wodnej nie reguluje się prawa do nieruchomości i urządzeń wodnych a jedynie zgodność zamierzenia z wymogami Prawa wodnego. Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 lipca 2021r. sygn. III SA/Gd 118/21 (Legalis nr 2595894) "...Oznacza to, że postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie rozstrzyga kwestii własności gruntu, a samo pozwolenie wodnoprawne stanowi jedynie uprawnienie do wykonania urządzeń wodnych oraz korzystania z wód w rozmiarze i w zakresie jaki został w nim określony oraz nie daje podstaw do dalej idących uprawnień do nieruchomości i urządzeń, za pomocą których realizuje się zalecenia wynikające z konkretnego pozwolenia wodnoprawnego". Z akt sprawy wynika, że inwestycja związana z rozbudową drogi [...] jest prowadzona w trybie ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która szczegółowo określa zasady pozyskiwania nieruchomości na potrzeby budowy dróg. Tak więc sprawy związane z prawem dysponowania terenem będą ustalane na następnych etapach przedsięwzięcia związanego z rozbudową przedmiotowej drogi. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2023 r. VI! SA/Wa 1710/22 (Legalis nr 2865180) "Nie można uzależniać wydania pozwolenia wodnoprawnego od uzyskania zgody na korzystanie z urządzenia wodnego lub gruntu niezbędnego do realizacji uprawnień, jakie zostaną zawarte w pozwoleniu. Decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego, ustalając usytuowanie i warunki wykonania urządzenia wodnego nie reguluje warunków uzyskania przez zainteresowanego prawa do użytkowania nieruchomości niezbędnych mu do realizacji inwestycji. Kwestie te podlegają regulacjom prawa cywilnego i wymagają odrębnych uzgodnień zainteresowanych stron. Ryzyko związane z ewentualną możliwością nieuzyskania od właściciela gruntów prawa do ich dysponowania ponosi inwestor, który ma sześć lat na uzyskanie wymaganych decyzji na budowę. Niespełnienie powyższego warunku powoduje, że decyzja z mocy art. 414 ust. l pkt 4 u.p.w. wygasa. Tym samym brak zgody właściciela gruntów na wykonanie urządzeń wodnych w granicach jego własności nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia ustawy Prawo wodne i nie wpływa na możliwość wydania decyzji". W związku z zarzutami odwołania dotyczącymi zagrożenia dla jej posesji przez zalewanie wodami opadowymi, Organ l Instancji, celem uzupełnienia materiału dowodowego, przeprowadził dodatkową analizę ścieżek i kierunków spływu wód opadowych wykorzystując w tym celu platformę SCALGOIive (oprogramowanie dostępne dla Wód Polskich). W aktach sprawy znajdują się wydruki map z tej analizy wskazujące kierunki spływu wód. Dokumenty te nie potwierdzają stanowiska P. L., co więcej, wskazują, że posesja P. L. jest usytuowana na szczycie wzniesienia, powyżej drogi, a nachylenie terenu powoduje, że spływ wód następuje od jej posesji w kierunku drogi. Analiza rzędnych na mapie syt.-wys. w operacie wodnoprawnym wskazuje, że teren, na którym znajduje się posesja P. L. jest położony ok. 1,0 m powyżej drogi. Ponadto sama droga posiada dość znaczne nachylenie w kierunku G., co powoduje, że spływ wód opadowych odbywa się w tamtym kierunku. Wskazywane w odwołaniu zalewnie piwnic ma prawdopodobnie związek z podłożem, na którym są posadowione fundamenty budynku, co zauważyła sama Skarżąca. W takiej sytuacji powinny zostać zastosowane odpowiednie rozwiązania techniczne, jednak nie ma to związku z przebudowywaną drogą. W ocenie Organu Odwoławczego Dyrektor Zarządu Zlewni w N. w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy dołożył wszelkich starań dla wyjaśnienia okoliczności sprawy wykorzystując dostępne narzędzia i posiadaną w tym zakresie wiedzę. Wobec tego zarzut Skarżącej dotyczący niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy nie znalazł potwierdzenia. Również podniesiona przez Skarżącą kwestia zaniechania dowodu w postaci opinii "biegłego z zakresu hydrologii i stosunków wodnych" jest nietrafiona. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła odwołująca zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 §1 k.p.a., w zw. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpoznania całości zebranego materiału dowodowego, i brak wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy, skutkujące nieprawidłowym ustaleniem, że: a. likwidacja urządzenia wodnego w postaci prawostronnego rowu przy drodze powiatowej nr [...] poprzez jego zasypanie, podniesienie gruntu i ułożenie warstw konstrukcyjnych chodnika oraz zabudowę kanałem deszczowym, nie spowoduje naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w G. - której jestem właścicielką - i nieruchomościach sąsiednich, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że przebudowa jezdni i podniesienie terenu pod budowę chodnika spowoduje zmianę stosunków wodnych na tych nieruchomościach w ten sposób, że wody opadowe nie będą skutecznie odprowadzane, a przez to będzie dochodziło do podtopień i zalań tych nieruchomości przez wody opadowe; b. przebudowa urządzeń wodnych przy drodze powiatowej nr [...], a także wykonanie urządzeń wodnych - drenaży francuskich wzdłuż działek nr [...], [...] i [...], nie naruszy stosunków wodnych, w tym przede wszystkim zapobiegnie podtopieniom i zalewaniu działki nr [...] w G. i nieruchomości sąsiednich, mimo tego, że parametry techniczne projektowanych urządzeń wodnych są dalece niewystarczające do odprowadzenia wód opadowych z mojej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich; c. zabudowana domem jednorodzinnym działka nr [...] w G. położona jest na wzgórzu - jeden metr powyżej poziomu drogi - a w związku z tym nie istnieje możliwość zalewania mojej nieruchomości, podczas gdy w rzeczywistości działka ta nie jest położona powyżej poziomu drogi, a co więcej piwnice domu znajdującego się na tej nieruchomości osadzone są około 80 cm poniżej poziomu gruntu, a tym samym zlikwidowanie rowu, wybudowanie chodnika oraz projektowanych urządzeń wodnych będzie miało istotny wpływ na stosunki wodne na mojej nieruchomości ponieważ uniemożliwi bądź znacznie ograniczy skuteczne odprowadzanie wód opadowych z tej nieruchomości, przez co będzie dochodziło do zalewania i podtapiania piwnic w domu znajdującym się na tej działce; - art. 7 k.p.a., w zw. z art. 75 §1 k.p.a., w zw. z art. 77 §1 k.p.a., w zw. z art. 78 §1 k.p.a., w zw. 84 §1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, geologii, hydrologii i stosunków wodnych, mimo tego, że przeprowadzenie specjalistycznego badania stosunków wodnych i geologicznych działki nr [...], oraz przepustowości projektowanych urządzeń wodnych było niezbędne w celu zbadania czy projektowany chodnik i urządzenia wodne będą skutecznie odprowadzały wody opadowe z działki nr [...] w G. i nieruchomości sąsiednich, a przez to zapobiegną zalewani i podtopieniom tych nieruchomości; - art. 403, w zw. z art. 407, w zw. z art. 409 Prawa Wodnego, w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w N. z dnia 4 października 2023 roku, znak: KR.ZUZ.3.4210.799.2022.RW o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, mimo tego, że operat wodny na podstawie, którego zostało wydane pozwolenie wodnoprawne jest wadliwy bowiem został sporządzony nieprawidłowo i nierzetelnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsze postępowanie dotyczy decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Przedmiotowe pozwolenie o treści wskazanej na wstępie, wydane zostało Zarządowi Powiatu [...] w związku z zamiarem zrealizowania przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie odcinka drogi publicznej [...], która to inwestycja ma być zrealizowana w trybie ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 388 ust. 2 pkt 3 prawa wodnego, wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 oraz art. 390 ust. 1 pkt 1, następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311). Tak więc kwestionowane pozwolenie wodnoprawne, jest jednym z aktów uzyskiwanych na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, zmierzającego do uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 393 ust. 4 prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym. Tym samym fakt uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego nie oznacza, że może on przystąpić do realizacji robót, na które uzyskał pozwolenie. W przypadku jeśli pozwolenie dotyczy robót, które mają być przeprowadzone na gruntach, które nie stanowią własności inwestora, musi on uzyskać do tych gruntów stosowne prawo. Jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy, w przedmiotowym wypadku takie uprawnienie da inwestorowi decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jeśli chodzi o samo pozwolenie wodnoprawne, to wydanie decyzji w tym przedmiocie wymaga spełnienia określonych warunków formalnych, które wskazane są w art. 407 prawa wodnego. Jednym z warunków, które inwestor wypełnił, jest dołączenie do wniosku operatu wodnoprawnego, który w przedmiotowym wypadku w toku postępowania był uzupełniany i który spełnia wymagania art. 408 i 409 prawa wodnego. Dalej należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 399 ust. 1 prawa wodnego, wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli: 1) projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8; 2) projektowany sposób korzystania z wód dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Ponadto w myśl ust. 2 wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków. W przedmiotowym wypadku powyższe okoliczności nie zachodzą, a zatem organ był zobligowany wnioskowanego pozwolenia udzielić. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zaznaczyć, że zarzuty skarżącej odnośnie operatu wodnoprawnego są ogólnikowe, a sama skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie obiektywnego kontrdowodu, z którego mogłoby wynikać, że przedłożony do wniosku operat jest wadliwy. W okolicznościach niniejszej sprawy całkowicie bezzasadne są zarzuty, iż wykonanie wzdłuż jezdni planowanego chodnika wraz z odwodnieniem po uprzednim zasypaniu rowu, spowoduje zmianę stosunków wodnych, w wyniku której nieruchomość skarżącej będzie zalewana. Jak wynika z części graficznej operatu wodnoprawnego, tak jak to wskazał organ, budynek na działce skarżącej znajduje się ok. 1 metr powyżej poziomu drogi. Spływ wód następuje z jej działek na działkę drogową. Co na tej płaszczyźnie rozważań niezwykle istotne, sama jezdnia jest nachylona w przeciwnym kierunku, niż działka skarżącej. Spływ wód z jezdni następuje zatem nie do rowu biegnącego wzdłuż działek skarżącej, lecz na stronę przeciwną. Ponieważ część graficzna operatu wodnoprawnego obejmuje jedynie fragment związany z planowaną inwestycją, na podstawie map geoportalu i google maps: https://www.google.com/maps/@49.8312095,20.9406369,3a,75y,308.67h,83.63t/data=!3m7!1e1!3m5!1sPEGjPvHHjm3aNPlKpIczhg!2e0!6shttps:%2F%2Fstreetviewpixelspa.googleapis.com%2Fv1%2Fthumbnail%3Fcb_client%3Dmaps_sv.tactile%26w%3D900%26h%3D600%26pitch%3D6.36810985065884%26panoid%3DPEGjPvHHjm3aNPlKpIczhg%26yaw%3D308.665153610344!7i16384!8i8192!5m2!1e4!1e1?entry=ttu&g_ep=EgoyMDI0MTIwMy4wIKXMDSoASAFQAw%3D%3D można jednoznacznie stwierdzić, że cały obszar wzdłuż drogi i nieruchomości skarżącej jest obiektywnie płaski o niewielkich nachyleniach, przy czym to nieruchomość z domem skarżącej dominuje nad pozostałym terenem. Jest to też obszar w niewielkim stopniu zabudowany o znacznym udziale powierzchni biologicznie czynnej. W tym stanie rzeczy całkowicie niezrozumiałe są zarzuty skarżącej, że planowane odwodnienie pod drogą jest niewystarczające z uwagi na ukształtowanie terenu, którym będą spływać masy wody wraz z mułem i zatykać urządzenia odprowadzające wody opadowe. Zarzuty skarżącej w tym względzie, należy też ocenić za oczywiście nieprzystające do okoliczności dotyczących ukształtowania terenu (jakie wynikają z dokumentacji fotograficznej na stronach google maps) i to zarówno obok jej domu, jak i w dalszej odległości. Okoliczności sprawy wskazują też, że przed wydaniem decyzji nie było konieczności przeprowadzać dowodu z opinii biegłego, który to dowód nie jest w ramach kontrolowanego postępowania obligatoryjny. Co się natomiast tyczy zarzutu: "że parametry techniczne projektowanych urządzeń wodnych są dalece niewystarczające do odprowadzenia wód opadowych z mojej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich" to należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 2 prawa wodnego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Jak wynika z map znajdujących się w operacie oraz z map na stronie geoportalu, rów biegnący wzdłuż jezdni i działek skarżącej, usytuowany jest na działce drogowej, a zatem już aktualnie, czyli jeszcze przed wydaniem decyzji o z.r.i.d. nie stanowi własności skarżącej. Z powyższego wynika, że już obecnie skarżąca nie jest uprawniona do odprowadzania wód opadowych ze swojej nieruchomości na teren działki drogowej. Dlatego kwestia zmiany sposobu odwodnienia tego fragmentu działki drogowej, w niczym nie zmienia uprawnień skarżącej, która już obecnie, w świetle w/w przepisu, zobowiązana jest do zagospodarowania własnych wód opadowych na swoich nieruchomościach, a nie odprowadzania ich na grunty sąsiednie, które do niej nie należą. Dlatego z powyższych przyczyn wniesioną skargę należy uznać za bezzasadną. Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a., z którego to przepisu wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę.