II SA/Kr 1087/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie S. na decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2023 r. znak: DS.0172.13.2023 w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie na rzecz Stowarzyszenie S. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia S. (dalej: skarżący) jest decyzja nr 1/2023 Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie z 2 sierpnia 2023 r. znak DS.0172.13.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W stanie faktycznym sprawy skarżący 26 kwietnia 2023 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 roku w mediach, poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 roku w ww. mediach". W reakcji na wniosek organ wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wskazał, że przekazanie informacji będzie wymagało stworzenia nowej jakościowo informacji, w oparciu o już dostępne informacje. Żądany zakres informacji może zostać zakwalifikowany jako informacja publiczna przetworzona z uwagi na to, że organ musi ją wyodrębnić ze zbioru danych SILP oraz dokumentacji księgowej, po czym odpowiednio ją przetworzyć, tak aby udzielić informacji. W konsekwencji wymaga to dodatkowych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych. Opracowanie informacji, o których mowa we wniosku będzie się wiązało ze znaczną pracochłonnością wynikającą z konieczności wyszukania odpowiednich danych, ich przeanalizowania, zestawienia itp., a wreszcie będzie się wiązało z koniecznością stworzenia nowej jakościowo informacji. Skarżący w piśmie z 19 maja 2023 r. zaznaczył, że poza ogólnymi twierdzeniami organ nie wskazał, na czym rzeczywiście miałoby polegać wytworzenie nowo jakościowej informacji. Wyszukanie informacji nie stanowi żadnego przetworzenia informacji, chyba że dla organu pokazanie, ile wydaje na reklamy i ogłoszenia, jest nowo jakościową informacją, a to by pokazywało, że nie ma wiedzy o tym, ile rzeczywiście wydatkuje pieniędzy. Tym samym szczególnie istotne dla interesu publicznego jest upublicznienie takich informacji, skoro one nie są jasne, a dotyczą szeroko rozumianych instytucji publicznych. Ponadto skarżący wskazał, że powszechnie znaną informacją jest to, że struktury Lasów Państwowych zarządzane są w sposób polityczny i może dochodzić do wykorzystywania majątku Lasów Państwowych do wspierania procesów politycznych, na dowód czego skarżący załączył linki do publikacji prasowych. Skarżący nadmienił, że media wskazują, iż wydatki związane z mediami są w Lasach Państwowych "ukrywane", a dodatkowo mogą być wykorzystywane do wspierania określonych osób, czy też środowisk. Tym samym szczególnie istotne dla interesu publicznego jest poznanie rzeczywistych wydatków, aby ewentualnie potwierdzić doniesienie medialne albo je zdementować, na czym powinno zależeć Organowi. Decyzją z 2 sierpnia 2023 r. organ odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. Organ wskazał, że przedmiot żądania stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy mienia Skarbu Państwa. Organ uznał, że nie prowadzi odrębnych szczegółowych rejestrów, zawierających wskazane w żądaniu dane, zatem wnioskowana informacja posiada charakter informacji przetworzonej. W ocenie organu w piśmie z 19 maja 2023 r. skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego, a do dnia wydania decyzji wnioskodawca nie uzupełnił wniosku. W ocenie organu skarżący powinien wykazać, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzuty naruszenia: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.), poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie informacji, 2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji; 3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że informacja wnioskowana przez skarżącego jest informacją przetworzoną, a skarżący powinien był wykazać, że informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że zestawienie poniesionych przez organ wydatków na reklamę nie wymaga mimo wszystko znacznego zaangażowania analitycznego czy intelektualnego. Trudno zresztą wyobrazić sobie, że organ jako podmiot publiczny nie prowadzi stosownych zestawień księgowych, z których wynikałyby ponoszone przez niego wydatki. Nawet jeśli by uznać, że stworzenie takiego zestawienia/informacji jest na tyle angażujące organizacyjnie, że należy ocenić je za informację przetworzoną, to organ zobowiązany był podać konkretne fakty, które tę okoliczność by potwierdzały. Organ unika udzielania informacji, które powinny być jawne, albowiem dotyczą wydatkowania środków publicznych. Skarżący dodał, że prowadzi działalność edukacyjną, zajmuje się bezpłatnym poradnictwem prawnym i podejmuje działania na rzecz wprowadzenia realnych zmian w zakresie prawa do informacji, które stają się wielokrotnie przedmiotem zainteresowania mediów. Działania skarżącego służą więc szerszej grupie osób i celowi jakim jest naprawa istniejących struktur. W odpowiedzi na skargę organ uznał, że skarżący w piśmie z 19 maja 2023 roku podniósł "polityczną" argumentację w sprawie, jednakże w ocenie organu nie wykazał w sposób właściwy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ oczekiwał na wykazanie przez skarżącego przesłanek szczególnie istotnego interesu publicznego w sprawie, do czego skarżący jest zobowiązany, a co w sprawie nie miało miejsca. W ocenie organu skoro skarżący domagał się przesłania mu zbioru zawierającego ściśle określone informacje, w oparciu o wskazane przez niego kryteria, to wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie jego indywidualnym interesom, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności. Organ przedstawił orzecznictwo sądowe i zaznaczył, że skarżący, za pomocą wniesionej skargi, próbuje dokonać nadużycia prawa do informacji, poprzez skorzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej w celu innym niż rzeczywiście deklarowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności godzi się zauważyć, że prawo do informacji publicznej ma w polskim porządku prawnym rangę konstytucyjną. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl ust. 3 art. 61 Konstytucji ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Uszczegółowienie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej nastąpiło w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: ustawa). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 ust. 1 ustawy wymieniono w sposób przykładowy jakie rodzaje informacji stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy, z kolei w art. 4 wskazano na różne kategorie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Nie jest sporne w niniejszej sprawie i nie budzi wątpliwości Sądu, że objęte wnioskiem skarżącego dane mają charakter informacji publicznej i mieszczą się w zakresie uregulowanym wskazaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, zaś organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa nie zawiera definicji "informacji przetworzonej", niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pewne wytyczne pozwalające na wyodrębnienie tego rodzaju informacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2023 r. II SA/Kr 538/23). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 298/21 wyjaśniono, że przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami, które wykraczają poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Z kolei w wyroku z dnia 16 marca 2021 r., sygn. III OSK 247/21 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Wreszcie w wyroku NSA z 3 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 442/21 wskazano, że przy ocenie, czy informacja ma cechy informacji przetworzonej należy m.in. uwzględnić ilość żądanej informacji (a więc decydujące znaczenie może mieć szeroki zakres wniosku), bądź łatwość jej wydzielenia ze zbioru posiadanych przez organ informacji. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu organ nie uzasadnił w sposób szczegółowy, dlaczego żądana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną, w jaki sposób ma nastąpić przetworzenie informacji posiadanej przez podmiot, jakich szczególnych środków i nakładów wymaga załatwienie wniosku. W wezwaniu o wykazanie szczególnego interesu publicznego stwierdzono jedynie, że organ musiałby żądane informacje wyodrębnić ze zbioru danych SILP oraz dokumentacji księgowej, po czym odpowiednio ją przetworzyć, tak aby udzielić informacji. Z kolei w zaskarżonej decyzji wskazano ogólnikowo, że opracowanie żądanej informacji będzie wiązało się ze znaczną pracochłonnością wynikającą z konieczności wyszukania odpowiednich danych, ich przeanalizowania, zestawienia itd., a także będzie wiązało się z koniecznością stworzenia nowej jakościowo informacji. Tymczasem organ nie ujawnił choćby przybliżonej skali zaangażowania niezbędnego do wytworzenia żądanych przez skarżącego informacji. Należy podkreślić, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, że powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji. W niniejszym przypadku nie wskazano choćby w przybliżeniu, ile czasu może zająć przetworzenie żądanych informacji, ani też wpływu przygotowania informacji na zwykły tok działania podmiotu zobowiązanego. Nieuzasadnione pozostaje wobec tego stanowisko organu, że udostępnienie informacji wiązałoby się ze "znaczną" pracochłonnością. Organ nie wyjaśnił również na czym miałoby polegać "odpowiednie przetworzenie" wyodrębnionej informacji, w sytuacji kiedy skarżący domaga się w istocie jedynie dwóch rodzajów informacji, tj. tytułu odpowiedniego medium (tj. kontrahenta) i kwoty pieniężnej, na którą zawarto umowy z tym medium. Trudno dać wiarę, aby system informatyczny wspomagający zarządzanie organem, do którego posiadania przyznaje się organ, nie posiadał tak podstawowych funkcjonalności, jak wyodrębnienie dwóch powyższych rodzajów danych. Warto zwrócić uwagę, że wniosek skarżącego nie obejmuje żądania żadnych innych informacji, w tym udostępnienia przedmiotowych umów czy danych mogących podlegać czasochłonnej anonimizacji. Wobec powyższego zawarte w decyzji twierdzenia w żaden sposób nie poddają się kontroli Sądu. W tych okolicznościach jako przedwczesne należało uznać żądanie od wnioskodawcy wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ nie wykazał bowiem, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, skoro z tego powodu organ nieprawidłowo zastosował art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy odmawiając udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżona decyzja podlegała więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną oraz dokona konkretnych ustaleń, z których będzie wynikało, czy żądaną przez skarżącego informację faktycznie należy zakwalifikować jako informację przetworzoną i dopiero w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, oceni istnienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu społecznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego.