II SA/Kr 1089/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Andrzej Irla SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r. znak znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w związku z wnioskiem M.B. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 6 grudnia 2010 r., (znak .....) przedłużającej na okres od dnia 9 stycznia 2007 r. do dnia 8 stycznia 2008 r. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 9 stycznia 2006 r. (znak .....). Po rozpoznaniu wniosku M.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 4.07.2016 r., znak [....] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że M.B. zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności m. in. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 6 grudnia 2010 r., (znak .....) przedłużającej na okres od dnia 9 stycznia 2007 r. do dnia 8 stycznia 2008 r. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 9 stycznia 2006 r. (znak .....). We wniosku powołała się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i okoliczność stwierdzenia przez Kolegium w ostatecznej decyzji z dnia 14 lutego 2011 r., (znak: ......) wydania decyzji z dnia 9 stycznia 2006 r. z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jego postanowienie z dnia 18 marca 2016 r. jest prawidłowe i w świetle obowiązujących norm prawnych nie ma podstaw do zmiany jego wyrzeczenia. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy, określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. wadami wyjątkowo ciężkimi, uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej decyzji. Jednakże niezależnie od merytorycznej oceny decyzji administracyjnej w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. - organ może - w drodze postanowienia - odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli postępowanie takie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 k.p.a.). W myśl jednak art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W omawianej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 6 grudnia 2010 r., (znak .....) przedłużającej na okres od dnia 9 stycznia 2007 r. do dnia 8 stycznia 2008 r. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 9 stycznia 2006 r. (znak .......) jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż decyzja ta została zastąpiona decyzją Kolegium. Decyzja owa - na skutek złożenia od niej odwołania przez M.B. - została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2011 r., (sygn. .....), która ma ponadto przymiot prawomocności (II SA/Kr 746/11). Tym samym - na skutek wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji organu I instancji zostało przeprowadzone - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - nowe postępowanie w tej sprawie. Wydana po przeprowadzeniu tego postępowania decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny, dlatego - decyzja "utrzymana w mocy", czyli decyzja organu I instancji nie obowiązuje, lecz obowiązuje w tym zakresie decyzja organu odwoławczego. Zdaniem Kolegium nie można wszcząć i prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z przyczyn przedmiotowych, a mianowicie z uwagi na fakt, iż brak byłoby przedmiotu takiego postępowania - tj. decyzji mającej samodzielny byt prawny. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.B. , zarzucając mu, że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt: III SA/Kr 1154/09. Sąd uchylił wówczas decyzję Burmistrza [....] i orzekł, że nie może być wykonywana. Burmistrz wydał taką samą decyzję która wcześniej została uchylona przez sąd - zmieniając tylko datę wydania na 6 grudnia 2010 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji znak [....] z dnia 6 grudnia 2010 r. oraz decyzji [....] z dnia 14 lutego 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Ponadto wniosła o uchylenie: 1) postanowienia z dnia 4 lipca 2016 r. [....] , utrzymującego w mocy swoje postanowienie z dnia 18 marca 2016 r. [....] 2) postanowienia z dnia 18 marca 2016 r. [....] , odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji [....] , wydanej z rażącym naruszeniem prawa art. 104 k.p.a. oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu skargi M.B. opisała przebieg postępowań dotyczących funkcjonowania zbiornika na nieczystości ciekłe usytuowanego na nieruchomości położonej w S. Nr [....] . Zwróciła uwagę, że decyzja, której stwierdzenia nieważności się domaga (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 6 grudnia 2010 r., znak [....] (przedłużająca na okres od dnia 9 stycznia 2007 r. do dnia 8 stycznia 2008 r. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 9 stycznia 2006 r., znak .....) została wydana w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną tj. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. z 15 grudnia 2006 roku znak [....] , utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 stycznia 2007 r., znak [....] . Skarżąca zarzuciła, że sąd powołując się na przepisy prawa rozdziela wszystkie postanowienia i decyzje do osobnego postępowania, co skutkuje, że wszystkie postanowienia wydane przez SKO są odrzucane lub oddalane przez sąd administracyjny. M.B. zarzuciła, że decyzje Burmistrza dotyczące opłat za opróżnianie zbiornika na nieczystości ciekłe są wydawane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, "w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym". Zdaniem skarżącej decyzja organu II instancji z dnia 14 lutego 2011 r. jak i decyzja organu I instancji z dnia 6 grudnia 2010 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i obydwie winne być uchylone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest nieuzasadniona, a zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. W pierwszej kolejności dla precyzyjnego określenia przedmiotu postępowania sądowego należy sięgnąć do wniosku M.B. z dnia 18 października 2015 r. (data wpływu do SKO: 22 października 2015 r.), który zainicjował procedurę podlegającą obecnie kontroli sądu administracyjnego. Skarżąca w pierwszym punkcie wniosku zażądała stwierdzenia nieważności dziesięciu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. , a w drugim punkcie wniosku zażądała stwierdzenia nieważności "wszystkich decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , który utrzymywał w mocy wszystkie decyzje Burmistrza w/w od stycznia 2006 r. aż do stycznia 2015 r.". Skarżąca wprawdzie w skardze wyraziła stanowisko, że "Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w sprawie wniosku strony winien wydać jedną decyzję DOTYCZĄCĄ WSZYSTKICH UTRZYMYWANYCH DECYZJI organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z wnioskiem skarżącej, bowiem wszystkie decyzje zostały wydane na tej samej podstawie i z rażącym naruszeniem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" - jednak przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują takiej możliwości. Skarżąca wyraźnie rozdzieliła w swoim wniosku żądanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 6 grudnia 2010 r., znak [....] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z dnia 14 lutego 2011 r. (.....). Z powyższych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ właściwy do rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności rozdzielił sprawę stwierdzenia nieważności decyzji I instancji z 6 grudnia 2010 r. i sprawę stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 14 lutego 2011 r. W świetle jednoznacznego żądania skarżącej rozdzielenie tych wniosków i procedowanie ich w sposób odrębny było prawidłowe, mimo, że na etapie skargi do sądu administracyjnego żądała ona prowadzenia jednego postępowania nieważnościowego nie tylko w odniesieniu do decyzji organów I i II instancji, ale w ogóle do wszystkich decyzji wskazanych we wniosku. Kontrolowana w niniejszej sprawie procedura dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 6 grudnia 2010 r., a przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, natomiast z akt administracyjnych przesłanych do WSA wynika, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z 14 lutego 2011 r. postępowanie zostało wszczęte i wydano w nim decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności. Sądowi z urzędu wiadomo, że została ona również zaskarżona do WSA i jest przedmiotem kontroli w sprawie sygn. II SA/Kr 994/16. W zaskarżonym postanowieniu Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego powołując się na art. 61a k.p.a. z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję objętą wnioskiem, co uniemożliwia odrębne procedowanie w zakresie decyzji I instancji. W ocenie Sądu jest to stanowisko prawidłowe. Z chwilą rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji i utrzymania jej w mocy, decyzja taka traci swój samodzielny byt prawny i nie może być przedmiotem odrębnych postępowań nadzwyczajnych. Zostaje ona w pewien sposób zastąpiona decyzją II instancji, która ma przymiot ostateczności. Obie te decyzje pozostają w ścisłym związku i nie jest możliwe ich rozdzielenie. Dopiero po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego (np. wyrokiem sądu administracyjnego) decyzja organu I instancji w pewnych okolicznościach mogłaby odzyskać swój byt prawny i stać się przedmiotem osobnych postępowań. Dopóki jednak w obrocie prawnym pozostaje decyzja II instancji utrzymująca ją w mocy, nie jest możliwe wszczęcie postępowania nieważnościowego odrębnie w stosunku do decyzji organu I instancji. Takie też stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. II OSK 453/15 (LEX nr 2190881), który wprawdzie odnosi się do procedowania w przedmiocie nieważności postanowień, ale może znaleźć zastosowanie również w zakresie decyzji. NSA stwierdził: "uznać należy za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że organ właściwie odczytał rzeczywistą wolę skarżącego i prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. Zachodziła bowiem przeszkoda formalna do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie organu II instancji, stanowi taką przeszkodę". Jak wynika z powyższego z przyczyn formalnych nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego w zakresie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 6 grudnia 2010 r., znak [....] . W zaskarżonym postanowieniu prawidłowo zastosowano art. 61a k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania. Niemożliwość prowadzenia postępowania zwolniła organ administracji publicznej z obowiązku odnoszenia się przez SKO do zarzutów skarżącej dotyczących ewentualnych podstaw nieważności wymienionej decyzji. Sąd jednak wyjaśnia, mając na uwadze podniesiony w skardze zarzut wydania decyzji w sprawie już wcześniej zakończonej decyzją ostateczną, iż jest on nieuzasadniony. W sprawie przedłużenia obowiązywania decyzji Burmistrz Miasta i Gminy N. z dnia 9 stycznia 2006 r. znak: [....] na okres od dnia 9 stycznia 2007 roku do dnia 8 stycznia 2008 roku została przez Burmistrza wydana decyzja z dnia 15 grudnia 2006 roku znak [....] , utrzymana następnie w mocy decyzją SKO w K. z dnia 31 stycznia 2007 roku, [....] (sprostowaną w postanowieniem z dnia 20 lutego 2007 roku [....] ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. III SA/Kr 1154/09 stwierdził nieważność postanowienia z dnia 20 lutego 2007 r. oraz objętej nim zaskarżonej decyzji, a także uchylił decyzję organu pierwszej instancji z 15 grudnia 2006 r. Sąd orzekł również, że uchylone orzeczenie nie może być wykonane. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 6 grudnia 2010 r. (.....) Burmistrz Miasta i Gminy N. przedłużył z urzędu na okres od dnia 9 stycznia 2007 r. do dnia 8 stycznia 2008 r. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 9 stycznia 2006 r. (....). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 14 lutego 2011 r. (.....) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia 6 grudnia 2010 r. znak [....] . M.B. zaskarżyła decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 746/11 oddalił skargę. Ani decyzja SKO z dnia 14 lutego 2011 r. (....), ani utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza z dnia 6 grudnia 2010 r. znak [....] nie dotyczyły sprawy rozstrzygniętej już wcześniej decyzją ostateczną, bowiem w dacie ich wydawania wcześniejsze decyzje wydane w tym samym zakresie nie funkcjonowały w obrocie prawnym z uwagi na ich wyeliminowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. III SA/Kr 1154/09. Po uchyleniu (bądź stwierdzeniu nieważności) danego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny nie ma przeszkód, by sprawę rozstrzygnąć na nowo. W rozpatrywanym przypadku "nowe" decyzje były zresztą przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który nie dopatrzył się ich wadliwości i oddalił skargę na nie w sprawie sygn. II SA/Kr 746/11. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności skargę w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.