II SA/Kr 109/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. skargę oddala; II. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J.M. kwotę 292, 80 zł ( słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy)- w tym podatek VAT, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [....] , wydaną na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - (tekst jednolity, Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia pomiędzy nieruchomością I.W. i M.W. , położoną w J., gm. M., stanowiącą działkę nr ewid. ..... i nieruchomością A.B. , stanowiącą działkę o nr ewid. .... W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wskazał, że postępowanie dotyczące budowy ogrodzenia sąsiedzkiego zostało wszczęte na wniosek A.M. - pełnomocnika B.B. występującej jako przedstawiciel ustawowy syna A.B. Inspektor ustalił, że niepełnoletni A.B. jest właścicielem nieruchomości w J. nr działki ........ (na podstawie aktu notarialnego z dnia............). Współwłaścicielami działki w J. nr ..... są natomiast M.W. i I.W. (akt notarialny z..........). Posiadają oni ostateczną decyzję z dnia [....] , którą udzielono im pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, przyłączy, budynku gospodarczego i zbiornika na ścieki na działce nr...... W zakresie udzielonego pozwolenia rozpoczęli budowę budynku gospodarczego i przyłącza wodociągowego wraz ze studzienką wodomierzową. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu ......2006 r. ustalono, że M.W. i I.W. wykonali także ogrodzenie stałe pomiędzy ich nieruchomością w J. o nr ewid. ..... a działką z nią sąsiadującą, będącą własnością A.B. o nr ewid. ..... Oględziny wykazały, że przedmiotowe ogrodzenie nie narusza przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. w części odnoszącej się do wysokości. Jest bowiem niższe niż 2,20 m. Nie narusza także przepisów wykonawczych - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz ..690 ze zm.) - § 41 ust. 1 do § 43. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. podniósł, że w myśl regulacji Prawa budowlanego z 1994 r. nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ogrodzenia. Zgłoszenia wymaga natomiast budowa ogrodzeń w zakresie, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., tj., budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W przypadku obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia brak jest podstawy prawnej do orzekania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 albo art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., które to przepisy regulują skutki wybudowania bądź budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź pomimo sprzeciwu. Organ I instancji powołał się w tym względzie na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 1999 r., IV SA 64/97, LEX nr 47822, w którym stwierdzono, że "w sprawie ogrodzeń między sąsiednimi nieruchomościami niewymagających pozwolenia ani zgłoszenia droga administracyjna jest niedopuszczalna, a spory może rozstrzygać sąd powszechny". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. stwierdził więc, że brak jest podstawy prawnej do kwestionowania prawidłowości wykonanych robót budowlanych budowy przedmiotowego ogrodzenia międzysąsiedzkiego. Jest to podstawą orzeczenia o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie. Postępowanie bowiem, w myśl art. 105 k.p.a. umarza się, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z przepisami, nie podlega ono nadzorowi, należało zatem orzec jak w sentencji decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożyła A.M., pełnomocnik B.B. przedstawiciela ustawowego syna A.B. Wskazała w nim na kwestie dotyczące granicy pomiędzy działkami nr nr ....... oraz drogą gminną. Zarzuciła, że biegły w toku sprawy rozgraniczeniowej nie miał problemu z ustaleniem punktów granicznych. Decyzją z dnia [....] ......... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wskazując jako podstawę prawną na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia ........ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest badanie, czy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie ogrodzenia międzysąsiedzkiego pomiędzy nieruchomościami I.W. i M.W. (nr ewid.......) i A.B. (nr ewid.......) położonych w J. Organ odwoławczy podniósł, że instytucja umorzenia postępowania wyrażona została w art. 105 k.p.a. § 1 tego przepisu stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. § ........ z kolei mówi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Organ I instancji - PINB w M. - w uzasadnieniu swej decyzji powołał się na bezprzedmiotowość przedmiotową prowadzonego postępowania, zgodnie z wyrokiem NSA z 24 kwietnia 2003 r.. III SA 2225/01, publik. Biul. Skarb. 2003/6/25. Organ II instancji wyjaśnił, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i nie może być utożsamiana z wynikającą z przepisów zmianą właściwości organu podatkowego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość przedmiotowa postępowania administracyjnego zachodzi w sytuacji, gdy nie istnieje przedmiot postępowania. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2003 r. II SA 428/01 LEX nr 137801 bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. ............ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał zatem, że w myśl przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego są roboty budowlane polegające na wykonaniu ogrodzenia międzysąsiedzkiego tylko w przypadku, gdy jego wysokość przekracza 2,20 m. (art. 30 ust. 1 pkt 3 ), a z materiału dowodowego wynika, iż rzeczone ogrodzenie ma wysokość 1,60 m. Zatem organ I instancji słusznie zastosował art. 105 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, iż podnoszone kwestie naruszenia własności działki mogą być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został, zdaniem organu odwoławczego, w sposób prawidłowy oceniony przez organ I instancji, dlatego też, organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł pełnoletni A.B. Podniósł w niej, że sporne ogrodzenie nie przebiega po granicy geodezyjnej, lecz jest przesunięte w głąb jego działki. Nie jest więc ono pomiędzy działkami. Przebieg jego został wytyczony samowolnie przez W. Wskazał, że M. W. uzgodnił z sąsiadem A.M. , że odstąpi na jego rzecz część swojej działki, tak, by można była tam urządzić wygodną drogę - dojazd do posesji i gruntów w głębi. Budowa ogrodzenia winna zatem uwzględniać tą kwestię. Tymczasem została ogrodzona cała powierzchnia działki, kosztem jego działki. Twierdzi, że dobrano sobie odpowiednią powierzchnię z jego działki. Podkreślił, że przedmiotowe ogrodzenie nie przebiega zatem w liniach rozgraniczających jego nieruchomość od nieruchomości W. Decyzja utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. jest więc, w jego ocenie, wadliwa. W odpowiedzi na skargę ....... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuję: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia (art. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm, zwanej dalej w skrócie - p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną, orzeka jednakże w granicach sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, budowa ogrodzeń nie wymagała pozwolenia na budowę. W myśl jednak art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga dokonania zgłoszenia. Skoro z powyższych przepisów wynika, że budowa ogrodzenia między sąsiedzkiego nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (zgłoszenia wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m), to budowa tego rodzaju ogrodzenia pozostaje poza sferą reglamentacji administracyjnej. Ustalenia organów, co do wysokości spornego ogrodzenia nie budzą wątpliwości. Wydana zatem przez organy nadzoru budowlanego, w odniesieniu do takiego ogrodzenia, decyzja nakazująca jego rozbiórkę (zgodnie z żądaniem A.M. - pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym B.B. występującej jako przedstawiciel ustawowy syna A.B. , wyrażonym w piśmie z dnia [....] . tj. "usunięcia ogrodzenia", które zakreśla przedmiot postępowania), nie miałaby podstawy prawnej. W konsekwencji decyzja taka byłaby dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Art. 48 jak i 49b Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczą bowiem budowy lub wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymagalnego pozwolenia na budowę, wymaganego zgłoszenia bądź pomimo sprzeciwu właściwego organu. Niniejszy przypadek jest więc sporem o cywilnoprawnym charakterze. W kwestii tej wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny na kanwie sprawy dotyczącej zgodności § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 140 ze zm.) z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Trybunał w wyroku z dnia 6 marca 2000 r., sygn. P 10/99 stwierdził, że budowa ogrodzeń międzysąsiedzkich pozostaje poza sferą reglamentacji administracyjnej, a spory o charakterze cywilnoprawnym nie powinny angażować organów władzy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 1996 r., IV SA 651/95, publik. W ONSA 1997/1/27, stwierdził z kolei, że: "w państwie demokratycznym władcza ingerencja organów administracji publicznej w prywatną sferę działalności obywateli powinna być wyjątkiem od zasady cywilnoprawnej formy kształtowania stosunków międzyludzkich." Zasadnie podniósł organ odwoławczy, że bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu barku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy jak również z powodu braku podstawy prawnej (tak jak w tym przypadku), do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2003 r., II SA 428/01, LEX nr 137801; por także wyrok wsa z 15 lutego 2006 r., I SAB/Wa 72/05). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni więc zgadza się z tezą wyroku NSA z 17 marca 1998 r., IV SA 956/96, LEX nr 43337, że sprawy dotyczące przekroczenia granicy przy realizacji obiektów budowlanych, w tym ogrodzeń, podlegają rozstrzyganiu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Prawidłowo zatem postąpiły organy obu instancji orzekając o umorzeniu postępowania dotyczącego budowy ogrodzenia międzysąsiedzkiego. Kwestia natomiast wstrzymania robót budowlanych, związanych z realizacją ogrodzenia przez I.W. i M.W. od strony drogi publicznej jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, jak również sądowej, prowadzonej pod sygn. II SA/Kr 1347/06. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku w oparciu o art. 258 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).