II SA/Kr 109/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. sp. z o.o. w P. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2025 r., znak: WI-I.7840.7.63.2025.EG w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw 21 lipca 2025 r. Starosta Krakowski pozwolił skarżącej na budowę na działce nr [...] w M. 3 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie wolnostojącej wraz z niezbędną infrastrukturą; zewnętrznym ziemnym odcinkiem instalacji energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej i 6 szczelnymi zbiornikami na nieczystości ciekłe i 2 zbiornikami na wody deszczowe oraz dojściem i dojazdem (decyzja nr AB.III-W.1.764.2025, znak: AB-III-W.6740.1.392.2025.KS). 5 grudnia 2025 r. Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania Z. Z. (właściciela działki nr [...]), orzekł kasatoryjnie (znak: WI-I.7840.7.63.2025.EG), wskazując przy tym, że: decyzja organu pierwszej instancji została wydana w ostatnim dniu obowiązywania uchwały nr XVIII/101/2016 Rady Gminy Michałowice z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Północ (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2016 r. poz. 1778, dalej: "stary mpzp"), bo 22 lipca 2025 r. obowiązywała już uchwała nr XVIII/135/2025 Rady Gminy Michałowice z dnia 27 czerwca 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Północ (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2025 r. poz. 4372, dalej "nowy mpzp"); inwestycja narusza nowy mpzp: 5 obiekty mieszkalne wymagają 3 miejsc postojowych na 1 lokal mieszkalny, zaś skarżąca przewidziała 2 miejsca postojowe na 1 lokal mieszkalny (§ 20 ust. 4 lit. h tiret pierwsze); 6 nakaz lokalizacji jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce budowlanej (§ 7 ust. 1 pkt 1 lit. g); 7 dopuszcza się lokalizację więcej niż jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej, wyłącznie przy zapewnieniu możliwości wydzielenia, dla każdego z budynków, minimalnej powierzchni działki określonej dla danego przeznaczenia w § 12 (§ 7 ust. 1 pkt 3 lit. k); z mapy do celów projektowych wynika, że od strony odwołującego się skarpa jest istniejąca, więc projektant winien określić, czy inwestycja wpłynie na stateczność skarpy i czy wody opadowe z powierzchni utwardzonych będą na te skarpę kierowane (w odniesieniu do odwołania, z którego wynika, że skarżąca nie zgodziła się na wykonanie ściany oporowej od północnej strony działki zabezpieczającej skarpę przed osunięciem się w czasie dużych opadów, zaś zniwelowanie terenu spowoduje jeszcze większą ilość wody opadowej spływającej na jego skarpę i powodującej jej nasiąkanie w miejscach kopanego fundamentu i realne zagrożenie osunięcia się 3,5 m skarpy). W sprzeciwie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji kasatoryjnej i zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa adwokackiego), zarzucając przy tym naruszenie: art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pb") w zw. z art. 3 pkt 20 Pb w zw. z art. 7 kpa przez przyjęcie, że odwołujący się jest stroną postępowania, podczas gdy stroną postępowania powinna być tylko skarżąca; art. 138 § 2 w zw. z art. 134 kpa przez wydanie decyzji kasatoryjnej zamiast postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania; art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb w zw. z art. 8 kpa i art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "upzp") przez odniesienie się do nowego mpzp zamiast zweryfikować, czy decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z planem miejscowym, który obowiązywał w momencie jej wydania, co byłoby zgodne z zasadą zaufania skarżącej jako inwestora do organu, a także z art. 34 ust. 2 upzp, który wygasza decyzje wydane na podstawie poprzedniego planu miejscowego. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że w art. 35 ust. 1 Pb ustawodawca posłużył się sformułowaniem "przed wydaniem decyzji [...] organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza", więc należało bazować na stanie prawnym "zatrzymanym" przez moment wydania decyzji organu pierwszej instancji, zwłaszcza że chodzi o niższego rzędu przepisy prawa miejscowego, które mogą zmieniać się w sposób mniej przewidywalny niż ustawy. Zmiana planu miejscowego w toku procesu inwestycyjnego powinna być oceniana przez pryzmat proporcjonalności ingerencji i przewidywalności regulacyjnej. Potwierdza to art. 34 ust. 2 upzp, w którym ustawodawca nie wskazał, że chodzi wyłącznie o decyzje ostateczne, więc uchwalenie nowego planu miejscowego nie może rzutować na prawa nabyte na podstawie decyzji wydanej w oparciu o poprzedni plan miejscowy. W nowym mpzp pojawia się postanowienie o lokalizacji jednego budynku na jednej działce budowlanej o powierzchni 800 m2, co skutkowałoby budową 2 (zamiast 3) budynków. Na starym mpzp zaprojektowano 3 budynki po 2 lokale mieszkalne każdy o powierzchni 150 m2 (łącznie 900 m2), natomiast w nowym mpzp będzie można zaprojektować 2 budynki po 2 lokale każdy o powierzchni 225 m2 (łącznie 900 m2). W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Małopolski wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "kpa"). Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "ppsa"). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 ppsa) i dlatego uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest właściciel działki nr [...], którego odwołanie było przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e ppsa). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Sprzeciw podlegał oddaleniu, albowiem w ocenie Sądu Wojewoda Małopolski w opisanych wyżej okolicznościach obowiązany był wydać decyzję kasatoryjną. Rozpocząć należy od odniesienia się do dwóch pierwszych zarzutów sprzeciwu, które ogniskują się wokół tego, czy uprawnione było wydanie jakiejkolwiek decyzji przez Wojewodę Małopolskiego. Skarżąca utrzymuje bowiem, że właściciel działki nr [...] nie powinien być stroną postępowania, zaś Wojewoda Małopolski powinien był postanowieniem stwierdzić niedopuszczalność pochodzącego od niego odwołania. Gdyby zarzuty te okazały się trafne, to decyzja kasatoryjna podlegałaby uchyleniu jako dotknięta wadą nieważności z uwagi na to, że jedyne odwołanie nie mogło zainicjować orzekania przez organ odwoławczy w formie decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 1461/25). W ocenie Sądu właściciel działki nr [...] powinien być i istotnie był stroną postępowania przed organami obu instancji. Doręczono mu zawiadomienie o wszczęciu postępowania (k. 24), zapoznawał się z aktami i wnosił uwagi (k. 33), a skarżąca odnosiła się do tych uwag, nazywając go stroną postępowania (k. 44). Nade wszystko jednak jego status wprost wypływa z projektu zagospodarowania terenu (str. 31), z którego wynika zacienienie działki nr [...] przez jeden z projektowanych budynków. Należy przypomnieć, że właściciel działki sąsiedniej powinien być stroną postępowania, jeżeli projektowana inwestycja może mieć choćby tylko potencjalny wpływ na jego nieruchomość, czyli nawet wówczas, gdy oddziaływanie jest dopuszczalne według przepisów odrębnych (wyrok NSA z 10 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1686/25). W zakresie oceny motywów wydania decyzji kasatoryjnej należy stwierdzić, że – wskazana w art. 138 § 2 kpa – przesłanka "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" może wynikać (i na ogół wynika) z przypisania organowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania, jednakże może też wiązać się z istotnymi zmianami stanu faktycznego albo stanu prawnego po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Chodzi tu zatem o sytuację, w której przypisanie organowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania (np. postawienie zarzutu rozstrzygania na niewłaściwym stanie prawnym wynikającym z – antycypowanej – zmiany planu miejscowego) może nie być oczywiste, a mimo to wydanie decyzji kasatoryjnej trudno byłoby postrzegać jako uchylenie się przez organ odwoławczy od merytorycznego orzekania. W tym kontekście należy zgodzić się z tym, że dokumentacja projektowa wymaga zmiany co do liczby budynków i miejsc postojowych (co zresztą nie jest kontestowane w sprzeciwie, skoro proponuje się w nim dwa budynki w miejsce trzech budynków). Odnosząc się ostatniego, trzeciego zarzutu sprzeciwu należy stwierdzić, że art. 34 ust. 2 upzp zabezpiecza sytuację prawną inwestorów przez umożliwienie im realizacji inwestycji niezależnie od ustaleń nowego planu miejscowego, jednakże zabezpieczenie to nie może dotyczyć skarżącej – choć ustawodawca tego nie dopowiada, to wydaje się oczywiste, że w przepisie tym chodzi nie o jakiekolwiek, lecz o ostateczne w toku instancji administracyjnej pozwolenie na budowę [M. Wincenciak [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 34.]. Pozwolenie na budowę wydane w pierwszej instancji, od którego wniesiono odwołanie, nie stanowi ostatecznego w toku instancji administracyjnej pozwolenia na budowę. Z wymienionych względów sprzeciw oddalono (art. 151a § 2 ppsa).