II SA/Kr 1090/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 lipca 2022 roku, znak: SKO-GN-4160-66/22 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącego W. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2022r., znak: ZP.6724.92.2021 Burmistrz Miasta Limanowa negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr ew. [...] o pow. 0,4177 ha obj. Kw NS1L/00026047/6 położonej w Limanowej w obrębie 4 na działki o projektowanych nr [...], [...], [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że W. A. złożył wniosek w dniu 25.11.2021 r. i w załączniku określił, że projektowane działki będą miały dostęp do drogi publicznej (drogi gminnej nr ew. 34 obr. S. w Gminie Limanowa) poprzez działkę nr ew. [...] obr. 4 w Limanowej której jest współwłaścicielem. Organ wskazał, że działka nr ew. [...] obr 4 w Limanowej zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Limanowa leży w terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną symbol - MN. Zgodnie z akapitem trzecim i czwartym pkt 15, rozdział l ogólne warunki realizacji zabudowy i zagospodarowania w obrębie ustalonych planem terenów zainwestowania, obowiązującego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Limanowa nr XXXIII/199/2004 z dnia 10.12.2004r (ogłoszoną w Dz. U. Woj. Małopolskiego nr 443 poz. 5084 z dnia 23.12.2004r ze zmianami): - Przy dokonywaniu podziałów obowiązuje zapewnienie dojazdu do wydzielanych części szerokości minimum 4,5 m"; - "Projekty podziałów dokonywanych przy drodze krajowej Nr 28 i jej obwodnicy, przy drodze wojewódzkiej Nr 965 oraz przy drogach powiatowych i gminnych wymagają zaopiniowania przez zarządcę drogi w aspekcie zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej". Natomiast zgodnie z pkt 5 rozdział 5 komunikacja - "Dopuszcza się, bez obowiązku zmiany planu wydzielanie i uzupełnianie sieci wewnętrznych dróg (ulic) dojazdowych, dojazdów — dojść do poszczególnych działek lub kompleksów terenów budowlanych w tym również w terenach o symbolach ZL, LZ, R/ZL i R. Przy dokonywaniu podziałów obowiązuje zapewnienie dojazdu do wydzielanych działek o szerokości zgodnej z przepisami szczególnymi. W przypadkach gdy w wyniku podziału terenu przeznaczonego pod zabudowę może powstać kilka działek budowlanych, projektem podziału należy objąć cały ten teren. W projekcie podziału należy ustalić sieć dojazdów (dróg wewnętrznych), placów manewrowych i innych placów wspólnych, niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania układu komunikacyjnego, zabezpieczającego dogodny dojazd dla karetek pogotowia, straży pożarnej itp." Organ I instancji uznał, że przedłożony do zaopiniowania i zatwierdzenia projekt podziału działki zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. wymagał zaopiniowania przez zarządcę drogi leżącej w granicach administracyjnych Gminy Limanowa i w związku z tym, wnioskiem z dnia 30.12.2021 zwrócił się do Wójta Gminy Limanowa o zaopiniowanie przedmiotowego podziału w aspekcie zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy Limanowa pismem znak: GK.7021.12.5.2022 z dnia 14.01.2022r. Poinformował, że planowana do podziału nieruchomość gruntowa nie przylega do pasa drogowego drogi publicznej, będącej własnością Gminy Limanowa. Ponadto Wójt Gminy Limanowa poinformował, że projektowana do podziału działka nr ew. [...] poprzez działkę nr [...] obr. ew. 4 w Limanowej ma dostęp do działki ew. 34 obręb S. , która według ewidencji gruntów i budynków stanowi użytek drogowy, przy czym jest to grunt o nieuregulowanym stanie prawnym, bez urządzonej drogi na większości jej powierzchni. W opinii organu, działka nr [...] nie zapewnia prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla planowanej do podziału nieruchomości gruntowej. Pismem z dnia 23.02.2022r. Burmistrz Miasta Limanowa ponownie zwrócił się do Wójta Gminy L. o zajęcie stanowiska w kwestii zaliczenia działki nr ew. 34 obr. ew. S. do dróg publicznych ( gminnych ). W odpowiedzi na powyższe, pismem znak: GK.7021.12.47.2022 z dnia 28.02.2022r. Wójt Gminy poinformował, że zgodnie z art. 2a ust. 2 oraz art. 7 ust.2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. 2021 r. Poz. 1376), aby droga była zaliczona do kategorii dróg publicznych muszą zachodzić dwie przesłanki tj. nieruchomość musi być własnością gminy oraz musi zostać podjęta uchwała rady gminy zaliczająca drogę do kategorii dróg gminnych natomiast przedmiotowa droga jest gruntem o nieuregulowanym stanie prawnym, bez urządzonej drogi na większości jej powierzchni. W opinii Wójta Gminy Limanowa obecnie nie ma możliwości prawnej ani faktycznej zaliczenia drogi dz. nr ew. 34 w miejscowości S. do kategorii dróg publicznych ( gminnych). Biorąc pod uwagę ww. zapisy planu oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, który mówi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej organ I instancji postanowił zaopiniować negatywnie przedłożony projekt podziału. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył W. A. zarzucając, że wedle przedłożonego projektu, dz. ew. nr [...] podzielona zostałaby na trzy dz. ew. kolejno o nr [...], [...], [...]. Działka [...] zostanie wydzielona pod drogę wewnętrzną, a projektowane działki będą miały dostęp do drogi publicznej ( drogi gminnej będącej dz. ew. nr [...] obręb S. w Gminie Limanowa), poprzez dz. ew. nr [...] obręb 4 Limanowa, której jest współwłaścicielem. Zarządca drogi, tj. Wójt Gminy Limanowa wskazał jedynie, iż na obecną chwilę nie ma możliwości zaliczenia dz. ew. nr [...] do dróg publicznych a nie, że Gmina Limanowa nie jest jej właścicielem. Po drugie Wójt przyznał, iż dz. ew. nr [...] jest wskazana w ewidencji gruntów i budynków jako użytek drogowy. Zdaniem żalącego się, fakt złej jakościowo nawierzchni pasa gruntu nie powinien stanowić negatywnej przesłanki opiniodawczej, gdyż stan ten możliwy jest do zmiany w każdym czasie przez właściciela nieruchomości lub jej zarządcy. Powoływanie się na okoliczność nieuregulowanego stanu prawnego dz. ew. 34 położonej obręb S. jest niezrozumiałe, z uwagi na fakt pozostawania rzeczonej nieruchomości we władaniu Gminy Limanowa. Zarówno Burmistrza Miasta Limanowa jak i Wójt Gminy Limanowa, nie zwrócili uwagi na fakt wskazany we wniosku tj. wydzielenie z mającej powstać dz. ew. nr [...] pasa gruntu stanowiącego drogę wewnętrzną, która swą szerokością spełniłaby wymóg zachowania 4,5 m szerokości drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 21 lipca 2022r. nr SKO-GN-4160-66/22, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego działka nr [...], pomimo iż w ewidencji gruntów i budynków figuruje jako użytek drogowy, to nie stanowi drogi publicznej, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie można uznać, że dostęp do tej działki zapewnia nowo wydzielonym działkom wymagany dostęp do drogi publicznej. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) - dalej u.p.z.p. W myśl powyższej definicji, dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że podział nieruchomości dokonywany w oparciu o miejscowy plan lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinien odpowiadać wymaganiom miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 9-10 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów (w tym ich obsługę komunikacyjną) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że definicję drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest fakt, że o tym, czy i z jaką drogą publiczną mamy do czynienia nie decydują zapisy w ewidencji gruntów i budynków, lecz zaliczenie danej drogi do dróg publicznych w trybie przepisów u.d.p. Zaliczenie to może się dokonać w drodze rozporządzenia właściwego ministra, uchwały sejmiku województwa uchwały rady powiatu lub uchwały rady gminy. Działka nr [...] - wskazywana przez wnioskodawcę jako droga publiczna gminna - nie stanowi drogi publicznej, gdyż nie została zaliczona uchwałą Rady Gminy Limanowa do kategorii dróg gminnych. Gdy projektowane są do wydzielenia działki gruntu niemające bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, to we wstępnym projekcie podziału przedkładanym do wniosku o podział nieruchomości należy podać w formie graficznej, w kolorze czerwonym, lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej projektowanych do wydzielenia działek gruntu, tak by organ orzekający mógł, opiniując ten projekt, dokonać oceny spełnienia ustawowego wymogu istnienia faktycznych możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej wszystkim działkom gruntu, które nie będą miały bezpośredniego dostępu z drogi publicznej. W ocenie Kolegium, wskazany przez wnioskodawcę dostęp do drogi publicznej nie spełnia wymogów określonych w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie przewiduje zapewnienia nowo wydzielonym działkom ani bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ani też dostępu pośredniego, opisanego we wskazanym przepisie prawa. W orzeczeniu opiniującym podział nieruchomości organ winien rozważyć wszystkie przesłanki warunkujące możliwość podziału - zgodność z ustaleniami planu miejscowego, zgodność z przepisami szczególnymi, zapewnienie wydzielonej działce gruntu dostępu do drogi publicznej, a nie tylko jedną z nich. Gdyby ustawodawca nie zastosował wymogu dotyczącego możliwości zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym każdej z działek powstałych w wyniku podziału ewidencyjnego, mogłoby dojść do sytuacji, że podzielone działki mogą być zagospodarowane zgodnie z planem miejscowym jedynie wtedy, gdy nadal wchodzą w skład tej samej nieruchomości. Tymczasem podział ewidencyjny służy dokonaniu w przyszłości zmiany właściciela przynajmniej jednej z działek powstałych po podziale. Zatem po podziale prawnym i powstaniu odrębnych nieruchomości okazałoby się, że nieruchomości tych nie można zagospodarować zgodnie z planem miejscowym. Wtedy właściciele takich nieruchomości nie mogliby w pełni korzystać z prawa własności, a najczęściej mieliby też trudności ze zbyciem takich nieruchomości. Służebna rola ewidencyjnego podziału nieruchomości względem ustaleń planu miejscowego polega więc na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny. Dopuszczalny jest zatem tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2010 r., II SA/Sz 1297/09, LEX nr 554182). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył wnioskodawca, zarzucając: - błędne ustalenia organu II instancji, iż zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta Limanowa, jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa - błędne ustalenia organu II instancji, w przedmiocie uznania, iż powstałe w wyniku zaproponowanego projektu podziału działki ew. nr [...], [...], [...] będą pozbawione dostępu do drogi publicznej. Skarżący stwierdził, że ustalenia, zarówno Organu I instancji jak i Organu II instancji są błędne. Zarządca drogi tj. Wójt Gminy Limanowa wskazał jedynie, iż na obecną chwilę nie ma możliwości zaliczenia dz. ew. nr [...] do dróg publicznych a nie, że Gmina Limanowa nie jest jej właścicielem. Po drugie Wójt przyznał, iż dz. ew. nr [...] jest wskazana w ewidencji gruntów i budynków jako użytek drogowy. W ocenie skarżącego, fakt złej jakościowo nawierzchni pasa gruntu nie powinien stanowić negatywnej przesłanki opiniodawczej, gdyż stan ten możliwy jest do zmiany w każdym czasie przez właściciela nieruchomości lub jej zarządcę. Zdaniem skarżącego, powoływanie się na okoliczność nieuregulowanego stanu prawnego dz. ew. 34 położonej obręb S. jest niezrozumiałe, z uwagi na fakt pozostawania rzeczonej nieruchomości we władaniu Gminy Limanowa, na potwierdzenie czego przedłożono przed Organ II instancji wypis z rejestru gruntów. Dalej, skarżący zarzucił, iż zarówno Burmistrza Miasta Limanowa jak i Wójt Gminy Limanowa, nie zwrócili uwagi na fakt wskazany przez niego we wniosku tj. wydzielenie z mającej powstać dz. ew. nr [...] pasa gruntu stanowiącego drogę wewnętrzną, która swą szerokością spełniła by wymóg zachowania 4,5 m szerokości drogi. Wniesiono o uchylenie postanowień obu instancji. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zacząć należy od tego, że o ile trafnie organ uznał, że w świetle przepisów obowiązującego planu miejscowego i art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkiem koniecznym podziału nieruchomości jest jej dostęp do drogi publicznej (który może być zarówno bezpośredni, jak i pośredni), o tyle oczywiście błędna jest argumentacja, że skoro działka drogowa nr [...] obręb S. nie jest drogą publiczną, to zachodzą negatywne przesłanki do pozytywnego wstępnego zaopiniowania projektu podziału działki, o jaki wniósł skarżący. W okolicznościach faktycznych sprawy rozstrzygnięcie organu należy ocenić za co najmniej przedwczesne. To bowiem, że działka nr [...] obręb S. nie jest drogą publiczną, nie oznacza automatycznie, że planowany do podziału teren, nie ma dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z akt, skarżący we wstępnym projekcie podziału działki nr [...] obr. 4 w Limanowej wskazał, że działki wydzielone z w/w działki będą miały dostęp do drogi publicznej, jaką jest działka nr [...] obręb S. . Z akt administracyjnych wynika natomiast, że działka nr [...] obręb S. jest działką drogową, we władaniu Gminy Limanowa, przy czym nie posiada statusu drogi publicznej. Jeśli jednak działka ta posiada status publicznie dostępnej działki drogowej będącej we władaniu podmiotu publicznego (i tak prawdopodobnie jest, skoro skarżący wskazał ją jako drogę publiczną, kierując się w tym zakresie zapewne jakimiś obiektywnie zaobserwowanymi przesłankami, a z mapy znajdującej się w aktach wynika, że droga ta stanowi dostęp do działki z zabudowaniami), to mimo, że nie jest ona gminną drogą publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie oznacza, że nie może stanowić pośredniego dostępu do drogi publicznej usytuowanej na innej działce, do której prowadzi. Innymi słowy, jeśli droga na działce nr [...] prowadzi do drogi publicznej, to w zasadzie nie ma przeszkód aby pozytywnie zaopiniować wniosek skarżącego, przy czym po jego zmodyfikowaniu. W obecnie ustalonym i obiektywnie istniejącym stanie faktycznym, skarżący nie wskazał bowiem w ogóle drogi publicznej, do której mają mieć dostęp działki, które powstaną po podziale. Jest to zatem brak formalny, który po wezwaniu organu winien być uzupełniony. Dlatego obowiązkiem organu po ustaleniu, że działka nr [...] obręb S. nie posiada statusu drogi publicznej było poinformowanie o tym skarżącego i zobowiązanie go, aby uzupełnił braki wniosku w tym względzie i wskazał rzeczywiście istniejącą drogę publiczną, do której ma mieć dostęp podzielona nieruchomość oraz sposób pośredniego dostępu planowanej do podziału nieruchomości do tej drogi publicznej. Dopiero wtedy organ powinien dokonać oceny, czy zachodzą przesłanki do pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. I takie też obowiązki wykona organ w ponownym postępowaniu. A dokonując oceny w zakresie działek, mających stanowić pośredni dostęp do drogi publicznej, organ uwzględni przy tym, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym działka planowana do podziału ma przeznaczenie MN, a zatem w myśl przepisów określających wymagania dla sporządzania planów miejscowych, w zasadzie należałoby domniemywać, że teren tej działki powinien mieć zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego uiszczony przez niego wpis od skargi.