II SA/Kr 1099/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Krystyna Daniel NSA Andrzej Irla /spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi A.D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej - skargę oddala - WSA/wyr. l - sentencja wyroku Postanowieniem z dnia [...].05.2004r. znak:[...], wydanym na podstawie art. 58f, art. 80 ust. 2 pkt l oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016) i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 123 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nakazał A.D. wniesienie opłaty legalizacyjnej w wysokości 15 000 zł (słownie: trzydzieści tysięcy złotych), w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na nieruchomości nr "1" w R. została samowolnie wykonana dobudowa do istniejącego budynku inwentarsko - składowego tj. na istniejącej piwnicy wykonano kondygnację przyziemia o wymiarach 5,4 mx 11 m, która została przykryta drewnianą więźbą dachową i blachą trapezową. Nadto od strony północno - wschodniej wykonano wiatę o konstrukcji szkieletowo - stalowej o wymiarach 7 x 14 m. Jednocześnie podkreślono, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż dobudowa ta nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Wcześniej zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wydał postanowienie z dnia [...].03.2004r., nakładające na A.D. obowiązek przedstawienia przewidzianych prawem dokumentów. Po stwierdzeniu wykonania tego obowiązku, należało ustalić opłatę legalizacyjną w wysokości 15 000 zł, wyliczoną wg wzoru zawartego w art. 59f Prawa budowlanego. Na powyższe postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną zażalenie złożył A.D. Wniósł o zmniejszenie grzywny lub rozłożenie jej na roczne raty po 5 000 zł. Podniósł, że wartość wykonanych obiektów jest prawie równa nałożonej na niego opłacie oraz że nie jest w stanie jej uiścić bez uszczerbku dla utrzymania swojej rodziny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].07.2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 144 i art. 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (t. jedn. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132) po stwierdzeniu, że obowiązki nałożone na A.D. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...].03.2004r. zostały spełnione, nałożył na A.D. obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 15 000 zł. W uzasadnieniu podkreślił, że nie można uwzględnić zarzutów zażalenia albowiem ustawa Prawo budowlane w sposób ścisły określa tryb postępowania w przypadku wykonania przez inwestora robót budowlanych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Do obowiązków organu nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Odnosząc się do wskazanej przez stronę kwestii finansowej organ odwoławczy stwierdził, że nie może ona mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż wykracza poza zakres ustawy prawo budowlane. Jednocześnie wskazał, że fakt powołania w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji niepełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieprawidłowego określenia słownie kwoty opłaty legalizacyjnej spowodowało konieczność zmiany - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - zaskarżonego postanowienia. Na wymienione wyżej postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A.D. Skarżący zarzucił, że wysokość nałożonej opłaty legalizacyjnej jest równa wartości wzniesionych obiektów. Jednocześnie podał, że nie jest w stanie uiścić tej opłaty, albowiem środki uzyskiwane przez niego z prowadzenia 5-cio hektarowego gospodarstwa rolnego wystarczają jedynie na bieżące potrzeby. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Podał, że art. 28 Prawa budowlanego przewiduje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, przed wykonaniem robót budowlanych. Skoro więc zamierzenie inwestycyjne zostało zrealizowane przez skarżącego bez uzyskania przez niego pozwolenia na budowę, należało przed wydaniem decyzji zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ustalić opłatę legalizacyjną (art. 49 prawa budowlanego). Organ podkreślił, że rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest działaniem bezprawnym, dokonywanym wyłącznie na ryzyko inwestora, który powinien liczyć się z konsekwencjami z tego faktu wynikającymi. Jednocześnie żadne inne względy (ekonomiczne, czy społeczne) nie mogą mieć wpływu na ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem jej wysokość jest ściśle określona w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, stosownie do przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.. U. Nr 153, poz. 1270; dalej powoływanej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W myśl wskazanego wyżej art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, wobec czego jego ingerencja nie musi ograniczać się wyłącznie do decyzji lub aktu bezpośrednio zaskarżonych. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd - w myśl art. 151 p.p.s.a. - skargę oddala. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w toku postępowania legalizacyjnego, właściwy organ - poza czynnościami badawczymi, których wyniki przesądzają o możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego lub wznoszonego obiektu budowlanego lub jego części - ma obowiązek ustalenia w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy o wymierzaniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę, ustalone w art. 59f prawa budowlanego. Kary te - na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej,- podlegają z mocy ustawy pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane, Dz. U. Nr 93, poz. W niniejszej sprawie organ administracyjny, stosując obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132) oraz przepisy prawa budowlanego i kpa, prawidłowo ustalił obowiązek skarżącego uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Podkreślenia wymaga, iż skarżący nie kwestionował ani prawidłowości nałożenia opłaty legalizacyjnej, ani jej wysokości. Wnosił jedynie o jej uchylenie, gdyż ze względów finansowych nie jest w stanie jej uiścić. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że powołane wyżej przepisy nie dają organowi administracyjnemu uprawnienia do jakiejkolwiek swobody czy uznaniowości zarówno przy nałożeniu przedmiotowej opłaty, ustaleniu jej wysokości oraz ewentualnego rozłożenia jej na raty. Kwestia nałożenia opłaty regulowana jest bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Art. 49 ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 prawa budowlanego nie daje więc podstaw do innego ustalenia opłaty legalizacyjnej od tej, którą ustalił organ administracyjny w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...].07.2004r. Przepisy te nie przewidują również możliwości odroczenia terminu uiszczenia nałożonej opłaty czy też rozłożenia na raty tejże opłaty. Przyjęta przez ustawodawcę w art. 59f ustawy Prawo budowlane metoda zapobiegania i likwidowania samowoli jest surowa i nacechowana automatyzmem. Przepis ów jednakowo traktuje wszystkich jego adresatów, wykluczając uwzględnianie przez organy administracji publicznej jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo, bądź też nie związanych z samą istotą problemu "samowoli", kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.01.2006 r., sygn. VII SA/Wa 854/05, publ. LEX nr 196409). W tym stanie rzeczy, przy braku podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z prawem, należało skargę uznać za nieuzasadnioną i oddalić ją na podstawie art. 151 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.