II SA/Kr 11/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skarg T. L., J. L. oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta N. S. decyzją z dnia 29 maja 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie położonym w N. S. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] w obrębie [...]W uzasadnieniu wskazano, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia. W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik nr 1 - część graficzna warunków zabudowy, Załącznik nr 2 - część tekstowa i graficzna wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona na kopii mapy zasadniczej, wraz z liniami rozgraniczającymi wyznaczającymi teren inwestycji. Od opisanej wyżej decyzji organu I instancji, odwołanie złożyła Grodzka Spółdzielnia Mieszkaniowa oraz W. C. i S. C.. Odwołania W. i S. C. wydzielone zostały do odrębnego postępowania. W złożonym przez Grodzką Spółdzielnię Mieszkaniową w N. S. odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia dotychczasowych warunków życia mieszkańców wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] (30 lokali mieszkalnych). Zdaniem odwołującej nastąpi pogorszenie doświetlenia w dwu dolnych kondygnacjach tego budynku. Planowana zabudowa jest także za wysoka. Inwestor nie przeprowadził z mieszkańcami żadnych negocjacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 września 2015 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że odwołanie Grodzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w N. S. nie zawiera żadnych zarzutów, które mogłyby stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Projektowany budynek wielorodzinny o podobnych gabarytach jak sąsiednie budynki GSM – nie należy do żadnej kategorii przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko i otoczenie. Podniesiona przez stronę skarżącą kwestia "zacienienia dolnych kondygnacji" w sąsiednim bloku mieszkalnym - nie jest przedmiotem rozstrzygnięć (a nawet tylko badania) w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Należy bowiem do materii związanej z następną fazą przygotowania inwestycji, tj. sporządzania projektu budowlanego z uwzględnieniem przepisów odrębnych, w tym z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Kolegium tylko w fazie projektu budowlanego badane są warunki naturalnego doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich, w tym § 12 wspomnianego rozporządzenia. Organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nie mogą bowiem wchodzić w kognicję organów administracji architektoniczno - budowlanej. Nie mogą być też uwzględnione zarzuty niedookreślone, o dużym stopniu ogólności, oparte nadto na domniemaniu np. w kwestii "spadku wartości mieszkań", czy ogólnego "pogorszenia warunków mieszkaniowych". Kolegium zwróciło w tym miejscu uwagę, ze rejon planowanej realizacji to strefa intensywnego zainwestowania miejskiego, o znaczeniu tak w "stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta N. S.". Ponadto Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nakazuje zachowanie wszystkich warunków wynikających z innych przepisów odrębnych. Przeto nawet w przypadku zmian w otoczeniu, które mogą mieć miejsce w związku z realizacją nowej zabudowy - zmiany takie muszą zawierać się w zakresie dopuszczonym w przepisach prawa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli T. i J. Ł. zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie właściwego sposobu i zakresu orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji inwestycji w postaci budynku wielolokalowego, pominięcie istotnych okoliczności sprawy oraz wadliwość poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji nie nieodpowiadającej prawu oraz brak wyłączenia się Samorządowego Kolegium Odwoławczego od rozpoznania tej sprawy. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazali, że w ich ocenie nadal brak jest podstaw do uznania, iż spełnione zostały łącznie przesłanki o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym nieuzasadnione ograniczenie pola analizy do czterech działek spośród 70 działek wymienionych w uzasadnieniu decyzji, a znajdujących się w terenie analizowanym. Dodatkowo w polu analizy znalazły się dwie działki zabudowane blokami, w sytuacji, gdy zabudowy takiej nie można uznać za wiodącej w tym kompleksie stanowiącym osiedle domów jednorodzinnych, oddzielonych od bloków pasem drzew. Skargę na powyższą decyzję złożyła także Grodzka Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja narusza warunki życia mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. W odpowiedzi na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 17/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Prezydenta Miasta N. S. z dnia 29 maja 2013 r. znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd I instancji zasądził również na rzecz skarżącej Grodzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w N. S., kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy okazała się niekompletna. Niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje zarazem w ocenie Sądu I instancji niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie dalej idących zarzutów sformułowanych przez skarżących. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2005/16 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że Sąd I instancji dostatecznie nie wyjaśnił istoty sprawy. Wniosek ten wynika z faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań dotyczących dalej idących zarzutów zawartych w skargach T. i J. Ł. oraz Grodzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Kwestie te powinny być w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poddane ocenie Sądu I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał pogląd prawny wyrażony przez tut. sąd, poprzednio rozpoznający sprawę, za nieuprawniony (pogląd ten dotyczył wadliwości załączników do decyzji organu I instancji) i nakazał ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie – nie był on (całokształt sprawy) przedmiotem rozpoznania ani rozważań sądu II instancji, który sprawe rozpoznawał w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2015 r. nr [...] otrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta N. S. z dnia 29 maja 2015 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie położonym w N. S. przy ul. [...] oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] w obrębie [...] Badając ponownie zaskarżoną decyzję, sąd uznał, że doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a., dające podstawę do jej uchylenia. Zaskarżona decyzja ostateczna zapadła bowiem z naruszeniem zasady dwuinstancyjności i bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a zatem z naruszeniem określonych w art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 i art. 80 K.p.a. Trzeba podkreślić, że z zasad wyrażonych w art. 15 i 138 K.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej drugiej instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania odwoławczego nie jest jedynie sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji ale ponowne rozparzenie sprawy administracyjnej w jej całokształcie a także w razie konieczności uzupełnienie materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji lub postanowienia przez organ pierwszej instancji. Z powyższego wynika, że organ rozpatrując odwołanie ma obowiązek powtórnie wnikliwie i szczegółowo rozpoznać istotę sprawę. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r., [...], że organ odwoławczy ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swego postanowienia. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia; powinien skontrolować postępowanie i orzeczenia organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione, czy też nie przez odwołującego.. Analiza przedmiotowej sprawy dowodzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powyższej zasady, a w konsekwencji z naruszeniem kolejnych naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 8, art. 15 oraz z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Organ II instancji jak wynika z uzasadnienia decyzji ostatecznej rozpoznał tylko i wyłącznie zarzuty odwołania, nie przeprowadzając ponownego postępowania merytorycznego, mającego na celu podjęcie kolejnego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło tym samym po raz kolejny oceny dowodów, nie przeanalizowało wszystkich aspektów faktycznych i prawnych relewantnych przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331) oraz ustala parametry dla zamierzenia inwestycyjnego. Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. W aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczno-,architektoniczną która powinna być podstawą ustaleń organu odwoławczego. Analizę urbanistyczno-,architektoniczną sporządza uprawniony architekt. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ (także organ II instancji) ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń i samego rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło, czy wydana decyzja o warunkach zabudowy zgodna jest z art. 61 ust 1 u.p.z.p. W szczególności organ II instancji nie zbadał czy planowana inwestycja spełnia warunek zachowania zasady dobrego sąsiedztwa tj. czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, oraz czy parametry nowej zabudowy (linia zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu) są ustalone poprawnie. Organ odwoławczy podstawą swoich rozważań powinien uczynić znajdująca się w aktach sprawy analizę urbanistyczno-architektoniczną. Tymczasem SKO w N. S. w ogóle nie odniosło się do zwartych tam ustaleń – nie ustaliło zatem warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia a ustosunkowanie się do zarzutów odwołania nie jest ponownym rozpatrzeniem sprawy. Organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkować się do zarzutów odwołania ale przedmiotem jego rozstrzygnięcia nie może być tylko ten aspekt sprawy. Jak mowa wyżej, organ II instancji powinien sprawę rozpoznać ponownie a zatem ocenić czy w oparciu o przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodliwe (przede wszystkim sporządzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną) zasadne jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy i orzec o utrzymaniu decyzji organu I instancji bądź decyzję tę uchylić do ponownego rozpoznania (w razie zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a)., bądź decyzję uchylić i orzec reformacyjnie, ewentualnie umorzyć postępowanie. W niniejszej sprawie organ postępowania takiego nie przeprowadził. Uchylił się zatem od rozpoznania sprawy. Reasumując, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało sprawy w jej całokształcie, nie dokonało pełnego ustalenia okoliczności faktycznych w odniesieniu do przedmiotu sprawy, uznać należało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.