II SA/Kr 1100/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu skargę oddala. Stowarzyszenie [...] w W. wniosło w dniu 11 marca 2013 r. do Prezydenta Miasta o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa parku rzecznego [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], [...], [...], [...] obr. [...], budowa wjazdu z działki nr [...], przez działkę [...], [...] na działki nr [...] i [...] obr. [...], przy ul. B. w K.". Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 9 maja 2013r. nr [...] odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu przywołano podstawę prawną, wyjaśniono pojęcie interesu społecznego i stwierdzono, że nie przemawia on za dopuszczeniem wnioskodawcy do udziału w postępowaniu. Podniesiono, że stowarzyszenie nie wskazało jaki konkretnie interes społeczny przemawia za włączeniem do postępowania. W ocenie organu stowarzyszenie nie wykazało, na czym będzie polegać w tej konkretnej sprawie - jego działanie w interesie społecznym. Sama chęć uczestniczenia w procesie decyzyjnym, czy zainteresowanie lokalnej społeczności nie może być utożsamiana z interesem społecznym. Podkreślono, że brak jest również wskazania konkretnego celu statutowego i sposobu jego realizacji w tym właśnie postępowaniu. Przedmiotowe zamierzenie polega na realizacji ciągów komunikacyjnych i rekreacyjnych ścieżek edukacyjnych, punktów informacyjnych, oświetlenia i innych elementów infrastruktury technicznej. Nie obejmuje realizacji jakiejkolwiek zabudowy usługowej. Utrzymana zostanie obecna funkcja terenu, a teren zostanie uporządkowany zgodnie z tą funkcją. Jak wynika z powyższego inwestycja nie zagraża walorom estetycznym architektury i urbanistyki miasta W. i K.. Nie jest planowana realizacja zabudowy mogącej wpłynąć negatywnie na walory architektoniczne - przyrodnicze tych obszarów. Zwrócono uwagę, że skala i program inwestycji, dla której jest prowadzone postępowanie nie przemawia za uznaniem, że przedmiotowa budowa wpłynie w istotny sposób na sylwetę miasta, ochronę zabytków i obiektów o znaczeniu historyczno - przyrodniczym. Podkreślono, że tak zdefiniowany przedmiot postępowania nie przemawia za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, bowiem brak jest związku tego konkretnego zakresu sprawy z celami statutowym stowarzyszenia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie [...], zarzucając naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że ocena Prezydenta Miasta, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie wpłynie negatywnie na walory architektoniczne – przyrodnicze obszaru, który zdaniem organu nie prezentuje szczególnych walorów historyczno - urbanistycznych, nie powinna zaważyć na twierdzeniu o istnienie celów statutowych stowarzyszenia uzasadniających dopuszczenie do postępowania w sprawie warunków zabudowy. Skoro stowarzyszenie prowadzi działalność na rzecz m.in. zachowania walorów urbanistyki miasta, to uczestniczenie w postępowaniach dotyczących zagospodarowania terenu, nawet jeżeli planowanym sposobem zagospodarowania jest park rzeczny jest zgodne z tym celami. W odniesieniu do zagadnienia interesu społecznego podniesiono, że działanie strony skarżącej w interesie społecznym polega na sprawowaniu społecznej kontroli postępowania, dotyczących ustaleń w przedmiocie ładu urbanistycznego odnośnego rejonu K.. W ocenie strony skarżącej racjonalnie pojęta społeczna kontrola postępowań administracyjnych wyczerpuje znamiona "interesu społecznego". W podsumowaniu podniesiono, że stowarzyszenie - wbrew twierdzeniom organu - wykazało, że pomiędzy celami statutowymi stowarzyszenia, a materialno - prawnym przedmiotem sprawy, istnieje związek z w tym znaczeniu, że cele statutowe stowarzyszenia mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Nadto, stowarzyszenie - poprzez uczestnictwo w postępowaniu może sprawować społeczną kontrolę postępowania, które dotyczy ustaleń w przedmiocie ładu urbanistycznego rejonu K. o szczególnych walorów przyrodniczych, tj. znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...], w otoczeniu której występują siedliska podlegające ochronie na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 sierpnia 2001 roku w sprawie określenia rodzajów siedlisk przyrodniczych podlegających ochronie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia 14 czerwca 2013r. nr [...], działając w oparciu o art. art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż trafnie wywodzi organ I instancji, że w rozpatrywanym przypadku brak jest związku konkretnego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z celami stowarzyszenia. Przedmiotowe zamierzenie polega na realizacji ciągów komunikacyjnych i rekreacyjnych ścieżek edukacyjnych, punktów informacyjnych, oświetlenia i innych elementów infrastruktury technicznej i nie obejmuje realizacji jakiejkolwiek zabudowy usługowej. Utrzymana zostanie obecna funkcja terenu, a teren zostanie uporządkowany zgodnie z tą funkcją. Inwestycja nie zagraża walorom estetycznym architektury i urbanistyki miasta W. i K.. Nie jest planowana realizacja zabudowy mogącej wpłynąć negatywnie na walory architektoniczno - przyrodnicze tych obszarów. Nadto wskazując na orzecznictwo organ podał, iż organizacja powinna też wykazać, jakie posiada kwalifikacje do występowania w danej sprawie. Musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej. W niniejszej sprawie oprócz wykazania zainteresowania jej przedmiotem, stowarzyszenie żadnej z tych okoliczności nie wykazało. Powołanie się na cele statutowe jest niewystarczające, gdy chce się brać udział w tak specjalistycznym postępowaniu, jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, w którym rozstrzyga się skomplikowane kwestie z bardzo wielu szczegółowych dziedzin prawa. Ponadto skala i program inwestycji, dla której jest prowadzone postępowanie nie przemawia za uznaniem, że przedmiotowa budowa wpłynie w istotny sposób na sylwetę miasta, ochronę zabytków i obiektów o znaczeniu historyczno - przyrodniczym. W rezultacie dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie jest wystarczającym powołanie się tylko na cele statutowe (regulaminowe) takiej organizacji społecznej, lecz niezbędnym jest również wykazanie związku pomiędzy przedmiotem tego postępowania, czyli w niniejszej sprawie ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parku rzecznego [...] wraz z infrastrukturą techniczną, a celami statutowymi oraz obszarem działania organizacji społecznej, poprzez wskazanie konkretnych skutków, jakie to postępowanie oraz wydana w jego wyniku decyzja, mogą wywołać dla dziedzin objętych celem i zakresem działania określonej organizacji społecznych. Organ odwoławczy wskazał również posiłkując się poglądami wyrażonymi w orzecznictwie, iż nie spełniono drugiej z przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu tj. interesu społecznego. W tym kontekście organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Stowarzyszenie [...] wniosło na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, zarzucając naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa wskazując w niej, że wykazało przesłanki warunkujące dopuszczenie do udziału w postępowaniu tj. zgodność żądania z celami statutowymi, a także iż za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. W uzasadnieniu powtórzono argumenty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, podkreślając że w niniejszej sprawie racjonalnie pojęta społeczna kontrola postępowań administracyjnych wyczerpuje znamiona interesu społecznego. Wskazano na szczególne walory przyrodnicze terenu, co do którego prowadzone jest postępowanie o ustalenie wz. Nadto w ocenie strony skarżącej decyduje o tym konieczność gromadzenia i nagłaśniania danych co do funkcjonowania instytucji w celu zdobywania wiedzy o planowanych i potencjalnych przedsięwzięciach, a także współpracy z władzami samorządowymi. W oparciu o podniesiony zarzut wniesiono o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Zarzut podniesiony w skardze jest niezasadny, stąd skarga została oddalona. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z 19.07.2012r. sygn. II OSK 663/1, LEX nr 1217445). Konieczne jest zatem obok wskazania celów statutowych także ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie stowarzyszenie nie wykazało, że za jego udziałem w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy przemawia interes społeczny, o którym mowa w art. 31 kpa. Pojęcie zaś "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny, przy czym udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników (por. wyrok NSA z 29.06.2012r. sygn. II OSK 614/11, LEX nr 1252126). Interes społeczny przejawiać się winien, jak prawidłowo wskazał skarżony organ, w wykazaniu posiadanych "kwalifikacji" do występowania w konkretnej sprawie, a zatem w zaistnieniu merytorycznego powiązania między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko zapisanymi w statucie celami organizacji społecznej. Tymczasem w niniejszej sprawie oprócz wskazania zainteresowania jej przedmiotem, skarżące stowarzyszenie żadnej z tych okoliczności nie wykazało. Powołało się ono bowiem na cele statutowe – działanie na rzecz ochrony obiektów historycznych na terenie historycznych miast W. i K. oraz działania na rzecz zachowania walorów estetycznych architektury i urbanistyki, co jest zbyt ogólne i niewystarczające, gdy chce się brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji. Wnioskodawca winien wykazać, że konkretna inwestycja tj. skala i program inwestycji, dla której jest prowadzone postępowanie przemawia za uznaniem, że przedmiotowa budowa wpłynie w istotny sposób na cele statutowe odnoszące się do sylwety miasta, ochrony zabytków i obiektów o znaczeniu historyczno – przyrodniczym, co nie nastąpiło ani we wniosku. Jedynie zatem faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, w którym organizacja społeczna chce brać udział, może powodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2008r. sygn. akt II SA/G1 198/08, Lex nr 510179). Innymi słowy stowarzyszenie dla uzasadnienia swego wniosku powinno przedstawić argumenty, wskazujące, że inwestycja stwarza określone zagrożenie dla realizacji celów statutowych stowarzyszenia, a jednocześnie udział stowarzyszenia zapewni ochronę tych celów. O ile zatem celem konkretnego stowarzyszenia jest ochrona określonych walorów architektonicznych, to niebezpieczeństwo naruszenia ich musi być wstępnie wykazane oraz zostaną uprawdopodobnione przymioty kwalifikacyjne stowarzyszenia do działania w konkretnej sprawie. Nie stanowi tego jedynie ogólne wskazanie na charakter inwestycji tj. jej przedmiot oraz na konieczność gromadzenia i nagłaśniania danych co do funkcjonowania instytucji publicznych, czy też cel zdobywania wiedzy o planowanych i potencjalnych przedsięwzięciach. W związku z tym dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie jest wystarczającym powołanie się tylko na cele statutowe (regulaminowe) takiej organizacji społecznej, lecz niezbędnym jest również wykazanie związku pomiędzy przedmiotem tego postępowania, czyli w niniejszej sprawie ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parku rzecznego [...] wraz z infrastrukturą techniczną, a celami statutowymi oraz obszarem działania organizacji społecznej, poprzez wskazanie konkretnych skutków, jakie to postępowanie oraz wydana w jego wyniku decyzja, mogą wywołać dla dziedzin objętych celem i zakresem działania określonej organizacji społecznych, przy jednoczesnym uprawdopodobnieniu, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów, ze względu na kwalifikacje organizacji społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.6.2009 r. sygn. II OSK 1038/08), jak poprawnie uzasadnił skarżony organ w uzasadnieniu swojej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. .