II SA/Kr 1106/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi A.B. i M.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 sierpnia 2000 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może by wykonywana; Decyzją z dnia 10 maja 2000r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 48, art. 80 ust. 2 pkt1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. nakazał A.B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu metalowego na działce nr [....] przy ul. [....] w K. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku kontroli dnia 6 kwietnia 2000r. stwierdzono, iż na posesji nr [....] znajduje się garaż metalowy. Jego właścicielem jest A.B. , zaś garaż został postawiony w dniu 5 kwietnia 2000r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle art. 29 ust. 1 powyższej ustawy, budowa tego typu obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast samowolna realizacja budowy skutkuje nakazaniem jego rozbiórki stosownie do art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo sprzeciwu wniesionego przez właściwy organ. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli w terminie M.B. i A.B. , zwracając się w nim o pozostawienie garażu. Wskazywali, że są małżeństwem, ludźmi starymi, z pierwszą grupą inwalidzką. Nie mają pomieszczenia gospodarczego na przetrzymywanie opału na zimę, a dotychczasowe drwalki nie nadają się do użytku, gdyż grożą zawaleniem. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 18 sierpnia 2000r., znak [....] , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Orzekając w ten sposób podał, że jak wynika z akt sprawy, w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu 6 kwietnia 2000r. na działce przy ul. [....] w K. stwierdzono, iż na działce tej znajduje się garaż metalowy, którego właścicielem jest A.B.. Garaż został ustawiony w dniu 5 kwietnia 2000r. bez pozwolenia na budowę. Na podstawie powyższych ustaleń organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia 10 maja 2000r. nakazującą rozbiórkę garażu metalowego, a będącą obecnie przedmiotem rozpatrywania. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja została wydana poprawnie. W świetle art. 28 ustawy z 1994r. - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy budowa (ustawienie) garażu metalowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro inwestor nie spełnił powyższego wymogu i nie uzyskał decyzji udzielającej pozwolenia na budowę garażu metalowego organ pierwszej instancji zasadnie nakazał rozbiórkę tego obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r.. W odniesieniu do zarzutów odwołania wyjaśnił, że fakt wykorzystywania przedmiotowego garażu jako pomieszczenia gospodarczego na opał nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie popełnionej samowoli budowlanej, albowiem na budowę budynku gospodarczego również wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowego w Krakowie skargę na decyzję [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. M.B. i A.B. domagali się jej uchylenia. Skarżący wskazywali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w K. przy ulicy [....] . Na nieruchomości tej stoi stary budynek mieszkalny, w którym zamieszkują. W budynku tym nie ma wody bieżącej, ani gazu. Mieszkanie ogrzewane jest piecami opalanymi węglem. W budynku mieszkalnym nie ma piwnicy, w której mogliby przechowywać opał na zimę. Do 2000 r. przechowywali opał na zimę w starej, drewnianej drwalce. Drwalka ta mimo wielokrotnych remontów, rozleciała się ze starości i nie nadawała się już do żadnego remontu. Na jej miejscu postawili lekki metalowy garaż, zakupiony w firmie, która miała pozwolenie na ich produkcję. Garaż ten jest postawiony na nieruchomości skarżącego i nie jest trwale z gruntem związany, nikomu nie przeszkadza. Skarżący podnosili, że skargę na nich złożył lokator ich budynku. Uczynił to wyłącznie ze złośliwości. Wyjaśniali również, że są osobami starszymi i schorowanymi, nie mają dzieci i są zdani na własne siły, utrzymują się z niewielkiej emerytury. Ich zdaniem zaskarżona decyzja narusza prawo własności. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Artykuł 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W stanie faktycznym niniejszej sprawy niezbędnym jest zwrócenie uwagi na art. 7 k.p.a , w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom Ii II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji – jest nadto ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i wniosków podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, zaś brak takich wypowiedzi stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546 ). Wskazane wyżej zasady dotyczą wszelkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) , w tym także dokonania ustaleń dotyczących kręgu stron. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto z uwagi na interes prawny bądź obowiązek żąda czynności organu. Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają interes prawny w konkretnym postępowaniu, zawiadomić je o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.) , zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz następnie doręczyć wydane decyzje (art. 109 §1 k.p.a.). Uchybienie powyższym przepisom stanowi wadę kwalifikowaną skutkującą wystąpieniem przesłanki do wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto, skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną, stanowi wadę kwalifikowaną prowadzącą do jego nieważności (art. 156 § pkt 4 k.p.a.). W tym aspekcie wady postępowania administracyjnego polegające na naruszeniu art. 10 i art. 28 k.p.a. mogą rodzić dwojaki skutek. Jeżeli organy nie poczyniły ustaleń w kwestii kręgu stron, jak również nie zgromadziły na tę okoliczność odpowiednich dowodów, stan taki prowadzi do naruszenie przepisów proceduralnych - art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. , zaś jego wystąpienie może mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że osoba (osoby), którym przysługiwał przymiot strony postępowania, została bez własnej winy w nim pominięta i nie wzięła w nim udziału, uchybienie takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję w obu instancjach naruszono art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie przywiązują wagi do kwestii stron postępowania administracyjnego. W szczególności żadna z wydanych decyzji nie zawiera w tym zakresie koniecznych rozważań, zaś kto w takim charakterze w sprawie uczestniczył. W sprawie nie zgromadzono również odpowiednich dowodów – w tym dokumentów urzędowych, które pozwoliły by na ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości nawet kręgu osób będących współwłaścicielami nieruchomości , na której przedmiotowy garaż postawiono, ani też nawet faktu, kto w istocie był inwestorem robót budowlanych. Takie podmioty mają zaś niewątpliwie przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawach dotyczących legalności robót budowlanych zrealizowanych na nieruchomości. Stronami mogą być również osoby mające prawa rzeczowe do nieruchomości sąsiednich, co zależy już od konkretnych okoliczności. Odnośnie osoby inwestora jedynym dowodem jest w sprawie lakoniczny protokół kontroli Nr [....] z dnia 6 kwietnia 2000r. , z którego wynika, że garaż przy. ul. [....] ( róg ul. ....) postawił A.B. w dniu 5 kwietnia 2000r., który brał udział w kontroli jako współwłaściciel posesji. W pozostałym zakresie, dostępne w aktach administracyjnych mapy – pozbawione waloru dokumentów urzędowych - wskazują, że posesja wyżej wskazana znajduje się na działce nr [....] . Organ pierwszej instancji zgromadził także jako materiał pozbawione waloru dokumentów urzędowych skrócone wypisy z rejestru gruntów dla różnych działek, z których wynika : co do działki [....] , że jej właścicielem lub władającym jest S.T. ; odnośnie działki [....] , że pozostaje we współwłasności lub władaniu W.M. , J.D. ( s.....), ....( s......), Z.C. ; odnośnie działki nr [....] , że stanowi własność lub pozostaje we władaniu J.S. i A.S. . Co charakterystyczne, w analizowanych dokumentach A.B. nie figuruje jako współwłaściciel działki nr [....] , mimo że jak wynika z protokołu kontroli takie prawa mają mu przysługiwać. Zawiadomienie z dnia 19 kwietnia 2000r. w trybie art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § k.p.a. zostało skierowane do wszystkich wymienionych w powyższym akapicie podmiotów , za wyjątkiem jednej z osób nazywającej się J.D. oraz W.M. . Ten J.D. do którego zawiadomienie wysłano, korespondencji nie otrzymał, albowiem została ona zwrócone przez pocztę bez doręczenia. Korespondencji nie doręczono również J.S. Nie jest przy tym wiadomo - nawet z notatek urzędowych- dlaczego organ pierwszej instancji pomija jako stronę W.M. jedną z osób nazywających się J.D. Już z czynności podjętych w postępowaniu sądowym koniecznych dla nadania sprawie biegu wynika, że S.T. zmarł 7 grudnia 1986r. W takich warunkach zostaje wydana decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 maja 2000r., znak [....] , w której brak jakichkolwiek rozważań dotyczących kręgu stron, zaś z rozdzielnik wynika, że otrzymują ją te same osoby, co zawiadomienie z dnia z dnia 19 kwietnia 2000r. Podobnie jak poprzednio, pomimo wysłania decyzji organu pierwszej instancji do J.D. i J.S. doręczenie nie są skuteczne. Zważyć należy dalej, że z twierdzeń odwołania może wynikać, że współwłaścicielem działki nr [....] oraz inwestorem może być również M.B. Pomimo wszystkich wyżej wskazanych istotnych uchybień przepisom postępowania wskazujących co najmniej na możliwość wystąpienie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wad kwalifikowanych, w dniu 18 sierpnia 2000r., znak [....] , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , nie prowadząc dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a., wydaje decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W decyzji organu odwoławczego również brak ustaleń dotyczących kręgu stron, czy analizy zgromadzonego na tę okoliczność materiału. Zarówno z rozdzielnika decyzji, jak i zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że decyzji tj. nie doręczono M.B. , które figuruje jako jedna z osób wnoszących odwołanie, które rozpoznano. Wyżej wskazane decyzji w bu instancjach zostały zatem wydane co najmniej z naruszeniem przepisom art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ a wynika sprawy. Gdyby hipotetycznie przyjąć, że krąg stron wynikający z rozdzielnika do zawiadomienia, a potem decyzji organu pierwszej instancji jest taki, jak w nim podano, to należałoby stwierdzić wystąpienie przesłanek do wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 §1pkt 4 k.p.a. z uwagi na pozbawienie możliwości udziału w sprawie J.D. i J.S. , którzy nie brali w nim udziału bez swej winy. Odnośnie decyzji organu drugiej instancji taką wadę stanowi jej niedoręczenie M.B. Uwzględniając jednakże zarówno braki w ustaleniach, ocenie prawnej, jaki zgromadzonym materiale , w którym nie ma stosownych aktualnych dokumentów urzędowych, nie można przesądzić jednoznacznie, że faktycznie wystąpiła w postępowaniu przed organami obu instancji podstawa jego wznowienia z przyczyn podanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 . Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień. Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.