II SA/Kr 1108/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2010 r. sprawy ze skargi E.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej E.B. kwotę 400 zł (słownie czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 20 maja 2010 r., znak [....] , na podstawie art. 63 ust. 2 - 4, art. 64, art. 4 pkt 9 i 9 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za 2010 r. w kwocie 10.763,90, obciążającej E.B. jako użytkownika wieczystego nieruchomości będącej własnością Gminy Miejskiej K. , stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] o pow. 347 m2, położoną w obr. [....] jedn. ewid. [....] , w rejonie ul. [....] w K. , obj. Kw [....] , z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji streścił przebieg wszczętego z urzędu postępowania oraz wskazał na następujące okoliczności. Decyzją Wojewody [....] z dnia 25 kwietnia 1995 r. nr [....] stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę K. własności działki nr [....] , obr. [....] jedn. ewid. [....] . Aktem notarialnym z dnia [....] 1990 roku Rep. A I Nr [....] , zawartym w wykonaniu decyzji Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 30 października 1989 r. nr [....] oddano W.C. w użytkowanie wieczyste przedmiotową działkę celem wybudowania domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, przy czym termin rozpoczęcia budowy miał nastąpić najpóźniej w okresie 2 lat, a zakończenia budowy w terminie 5 lat, licząc od dnia zawarcia niniejszej umowy. Na podstawie umowy darowizny z dnia [....] 1991 r. Rep. [....] E.B. nabyła prawo użytkowania wieczystego wyżej opisanej działki. Nabywając to prawo przejęła zobowiązania swojego poprzednika . W wyniku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [....] 2009 r. ustalono, że działka nr [....] położona w obr. [....], jedn. ewid. [....] , w rejonie ul. [....] w K. jest niezabudowana i niezagospodarowana. Stanowi ona nieużytek porośnięty trawą i drzewami. W oparciu o pisma Wydziału Architektury i Urbanistyki z dnia [....] 2009 r. nr [....] stwierdzono, że w okresie od 1995 r. do 2009 r. w odniesieniu do powyższej działki nie została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego W.P. wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu na kwiecień 2010 r. wynosi 107.639,00 zł. Ze zgromadzonego w sprawie wynika, że działka nr [....] od strony zachodniej przylega do drogi gruntowej. Wyposażona jest ona w urządzenia infrastruktury technicznej w postaci elektryczności. Prezydent Miasta K. wskazał w rozważaniach, że stosownie do art. 62 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, przy czym jeżeli sposób zagospodarowania polega na zabudowie nieruchomości - ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Za .rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. W myśl art. 63 ust. 2 tej ustawy, w przypadku niedotrzymania wyżej wymienionych terminów mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Wysokość tych opłat wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej, określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania ustalonego w umowie lub decyzji (art. 63 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy ). Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości. W myśl art. 64 ust. 1 tej ustawy , obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującym po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji. Z powołaniem stosowanego orzecznictwa, w obszernych wywodach Prezydent Miasta K. wskazał dalej na fakultatywny , a nie uznaniowy charakter decyzji ustalającej opłatę dodatkową , na jej walor konstytutywny ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Kr 543/07 wraz z wyrokiem NSA z dnia 4.06.2009r. , sygn. akt I OSK 843/08 oddalającym skargę kasacyjną ), na charakter i cele tej instytucji z których wynika, że ustalenie opłaty dodatkowej przy spełnieniu prawem przewidzianych przesłanek jest obowiązkiem organu, zaś następuje niezależnych od winy użytkownika wieczystego, a także istnienia decyzji o warunkach zabudowy czy też decyzji o pozwoleniu na budowę ( tamże oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 grudnia 2005r. ,sygn. akt II SA/Kr 177/04 i z 11 czerwca 2009r., sygn. akt 169/08 wraz z wyrokiem NSA z dnia 3 września 2009r., sygn. akt OSK 1229/08 oddalającym skargę kasacyjną i wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Kr 677/08). Podzielając te poglądy wyjaśnił w analizie merytorycznej przedmiotowej sprawy, że działka nr [....] została oddana w użytkowanie wieczyste w 1990r. celem wybudowania domu jednorodzinnego. Uwzględniając treść umowy rozpoczęcie budowy i jej zakończenie miało nastąpić odpowiednio 8 czerwca 1992r. i 8 czerwca 1995r. Jeszcze przed upływem terminu rozpoczęcia zabudowy ówczesny użytkownik wieczysty J.C. darowała przedmiotową działkę córce, przy czym nabywając prawo użytkowania wieczystego E.B. winna przystąpić do zabudowy gruntu Zgodnie bowiem z art. 237 k.c., do przeniesienia użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości. Postanowienia umowy wiążą również następców prawnych pierwszego użytkownika wieczystego będącego stroną tej umowy. Wynika z tego, że każdoczesny użytkownik wieczysty określonej nieruchomości gruntowej, a nie tylko pierwszy użytkownik wieczysty zobowiązany jest do rozpoczęcia lub zakończenia budowy w terminie ustalonym w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego ( tak SN w uchwale z dnia 29 kwietnia 1985r., sygn. akt AZP 11/84 ( OSNCP nr 11, poz. 167 ). Z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [....] 2009 r. wynika , że działka nr [....] jest niezabudowana i niezagospodarowana, a zatem nie dotrzymano przez ponad 15 lat terminów zabudowy przedmiotowego gruntu. Brak jest przy tym obiektywnych przeszkód do wykonania zabudowy, a przynajmniej rozpoczęcia procesu inwestycyjnego poprzez złożenie wniosku i uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy oraz następnie pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutom strony dotyczącym braku infrastruktury technicznej z opisu nieruchomości zawartego w operacie szacunkowym wynika, że działka nr [....] przylega od strony zachodniej do drogi gruntowej, a nadto wyposażona jest w elektryczności. Brak urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie zwalnia użytkownika wieczystego z konieczności wywiązania się z obowiązku zabudowy gruntu, wynikającego z umowy z dnia 8 czerwca 1990 r. Możliwym bowiem jest urządzenie i korzystanie ze studni, a nadto wykonanie szamba. Bez wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy nie wydaje się uzasadnionym twierdzenie użytkownika wieczystego, że brak dostępności do mediów uniemożliwia zabudowę przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz orzecznictwem sądowo administracyjnym, taka argumentacja użytkownika wieczystego nie może być zaaprobowana jako okoliczności usprawiedliwiające brak wywiązania się ze spoczywającego na nim obowiązku zabudowy przedmiotowego gruntu. W sprawie niniejszej nie ma zastosowania przepis art. 65 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określający przypadki niepobierania dodatkowych opłat rocznych. Prezydent Miasta K. podkreślił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oddawane są w użytkowanie wieczyste w konkretnym celu. W związku z powyższym wydaje się, że zamierzeniem ustawodawcy przy wprowadzaniu regulacji art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami była ochrona interesu publicznego przed bezczynnością użytkownika wieczystego w przedmiocie realizacji celu oddania nieruchomości skarbowych i komunalnych w użytkowanie wieczyste. W istocie bowiem prawo użytkowania wieczystego ustanawiane na wyżej wymienionych gruntach ma służyć realizacji ściśle określonego zadania (celu), zaś brak jego realizacji spowodowany bezczynnością czy opieszałością użytkownika wieczystego interes ten narusza. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny prawny, a zwłaszcza okoliczność, że terminy zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie zostały dotrzymane, zaś upłynęły odpowiednio w połowie 1992 r. i 1995 r., celem zdyscyplinowania użytkownika wieczystego zasadnym jest ustalenie dodatkowej opłaty rocznej za 2010 r., obciążającej E.B. w oparciu o przepis art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji, a zatem wobec wyszacowania według stanu na kwiecień 2010 r. wartości działki nr [....] na kwotę 107.639,00 zł - dodatkową opłatę roczną za 2010 roku należy ustalić w kwocie 10.763,90. Wnosząc w terminie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 maja 2010 r., znak [....] E.B. zarzucała , że działka, której sprawa dotyczy stanowi całkowicie dziewiczy teren , pozbawiony mediów , ale przede wszystkim jakiejkolwiek drogi dojazdowej i nie ma także elektryczności. Droga jest tylko wyznaczona na mapach geodezyjnych, zaś w terenie wszystkie działki wyglądają jednakowo, tj. stanowią dziko porastające łąki w okresach jesienno wiosennych dość podmokłe. Wybudowanie domu na tej działce wiązałoby się z wykonaniem około 250m drogi dojazdowej lub brakiem dojazdu do domu w okresie zimy i wiosennych roztopów . Zdaniem skarżącej Miasto K. , które w 1995 r. przejęło ten teren od Wojewody stało się właścicielem wyznaczonych przez geodezję dróg dojazdowych, bo nie są one prywatne lecz gminne. Do chwili obecnej nie zrobiono jednak nic, aby działki stały się choćby drogami gruntowymi, nie mówiąc już o jakimkolwiek ich utwardzeniu umożliwiającym dojazd do działek przeznaczonych pod zabudowę szeregową .Gmina od 15 lat jest właścicielem "niby dróg", nie zrobił nic aby stały się drogami, a domaga się od prywatnych inwestorów aby wybudowali domy lub obciąża ich niedorzecznymi kosztami z tego tytułu. Organ pisze o zasadach prawidłowej gospodarki terenami - czyli zabudowie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, a jednocześnie poza domaganiem się od właścicieli pieniędzy nie robi nic , aby ta zabudowa stała się możliwa . Skarżąca podniosła, że nie stać jej na budowę domu, do którego brak jest stałej drogi dojazdowej ( choćby gruntowej) , a jednocześnie nie stać jej na budowę drogi dojazdowej, czy doprowadzenie mediów do takiej działki. Teren przeznaczono niegdyś pod zabudowę szeregową. Są to małe działki około 3-4 ary w sumie ponad 50 właścicieli i nikt się nie buduje, ponieważ brak jest jakiejkolwiek infrastruktury. Media są także bardzo daleko. Energię elektryczną doprowadza [....] , ale pozostałe musi doprowadzić sobie właściciel na własny koszt. Rejon mógłby zostać zabudowany po zorganizowaniu się co najmniej kilkunastu właścicieli. Starano się o to w latach 90-tych , ale inicjatywa zorganizowania spółdzielni mieszkaniowej domów jednorodzinnych upadła - wtedy jeszcze miasto dofinansowywało budowę mediów, czy dróg . Organ pisze o podjęciu konieczności zabudowy, a nie sporządził dla tego terenu planu zagospodarowania , co wydłuża okres uzyskiwania decyzji o zabudowie ( w warunkach krakowskich o następne 1-2 lat) . Powyższe prowadzi do wniosku, że nie zależy mu na zabudowie terenu tylko szuka łatwych pieniędzy u mieszkańców. E.B. wskazywała również, że działkę dostała jako darowiznę od matki w 1991 r., natomiast matka otrzymała ją od urzędu jako zadośćuczynienie w zamian za działkę budowlaną zabraną pod poszerzenie ul. [....] . Nie jest to więc żadna darowizna urzędu. Skarżąca zadeklarowała, że rozpocznie zabudowę , jeżeli stworzy się stosowne warunki, tj. rozpoczną budowę sąsiedni właściciele i zostaną wykonane drogi dojazdowe - nawet gruntowe - ale umożliwiające stały dojazd . Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia 26 lipca 2010 r., znak [....] , na podstawie art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Orzekając w ten sposób nawiązało do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, jego uzasadnienia oraz zarzutów odwołania. Wskazało dalej, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ze względu na treść art. 242 tej ustawy oraz brak odmiennych przepisów przejściowych, przepisy dotyczące ustalania dodatkowych opłat rocznych znajdują zastosowanie także do umów użytkowania wieczystego zawartych w poprzednim stanie prawnym, tj. przed wejściem w życie 1stycznia 1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 62 powołanej ustawy, w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (ust. 1). Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy (ust. 2), przy czym za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (ust. 3). Konsekwencją niedotrzymania umownych terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej jest możliwość wymierzenia przez właściwy organ działający w imieniu właściciela w drodze decyzji dodatkowej opłaty rocznej (art. 63 ust. 2 i 4 ustawy). Dodatkowe opłaty roczne są ustalane niezależnie od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Ponadto, w myśl art. 63 ust. 3 ustawy, wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości. Wyznaczenie dodatkowej opłaty rocznej nie jest zależne od winy użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy. Dodatkowa opłata roczna nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć. Zagospodarowanie nieruchomości stanowi bowiem istotę umowy o oddaniu nieruchomości w wieczyste użytkowanie. W dalszej części uzasadnienia decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. poczyniło analogiczne jak organ pierwszej instancji ustalenia dotyczące oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz podstaw nabycia tego prawa przez E.B. wskazując, że ponieważ nastąpiło przeniesienie użytkowania wieczystego, termin zagospodarowania nieruchomości określony w umowie wiąże nabywcę. Przedmiotowa działka nie została zagospodarowana w sposób określony w umowie z dnia 8 czerwca 1990 r., dlatego też Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 10 listopada 2009 r., nr [....] , wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej E.B. jako użytkownika wieczystego działki nr [....] , o czym strona została zawiadomiona. W dniu [....] 2009 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której dokonano kontroli zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzono, iż nieruchomość jest niezabudowana i niezagospodarowana. W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy mgr inż. W.P. sporządziła operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość działki nr [....] wynosi 107. 639 zł. Tak ustalona wartość nieruchomości była podstawą do ustalenia wysokości dodatkowej opłaty rocznej. Brak podstaw do kwestionowania operatu, gdyż wykonany został on przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę, w odpowiedniej formie oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na podstawie operatu Prezydent Miasta K. ustalił wysokość dodatkowej opłaty rocznej za 2010 r. na 10 763,90 zł, co stanowi 10 % wartości nieruchomości gruntowej. Wobec powyższego należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom formalnym oraz materiałowi dowodowemu sprawy, dlatego też należało utrzymać jż mocy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że działka nr [....] posiada dostęp do drogi publicznej, co umożliwia uzyskanie warunków zabudowy, a następnie pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z akt sprawy wynika, że działki nr nr [....],[....],[....], oznaczone są symbolem "dr". Zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), symbolem "dr" oznaczone są działki o przeznaczeniu drogowym, co oznacza, że działki te zostały wydzielone i przeznaczone na drogę wewnętrzną stanowiącą dojazd do drogi publicznej. Ponadto, z urzędu stwierdzono, że decyzją z dnia 18 czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 6 stycznia 2009 roku, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr [....] , obr. [....] , która graniczy z działką znajdującą się w użytkowaniu wieczystym E.B . Brak dostępu do sieci kanalizacyjnej, czy wodociągowej nie uniemożliwia zagospodarowania przedmiotowej działki. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 lipca 2010 r., znak [....] E.B. domaga się jej zmiany. W uzasadnieniu wskazała, że podtrzymuje argumenty podniesione w odwołaniu. Zarzucał, że organ pierwszej instancji domaga się pieniędzy dopiero po 15 latach od terminu, w którym działka miała zostać zabudowana, nie upominając jej uprzednio ani razu. Odnosząc się do stwierdzenia organu drugiej instancji, że brak dostępu do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej nie uniemożliwia zagospodarowanie działki zauważyła iż przedmiotowy teren to Miasto K., a nie teren wiejski. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu, zaś miało za przedmiot ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. W obu kontrolowanych decyzjach powołano trafnie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa oraz dokonano ich właściwej wykładni, popartej poglądami orzecznictwa, które podziela również Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. Wyjaśnienia dotyczące przyjmowanych w decyzjach podstaw prawnych rozstrzygania poza jednym zagadnieniem nie są przedmiotem zarzutów skargi, stąd w kwestiach bezspornych pozostają one poza szerszymi rozważaniami. Analogiczna uwaga odnosi się do poczynionych w obu decyzjach ustaleń dotyczących stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] o pow. 347 m2, położoną w obr. [....] jedn. ewid. [....] , w rejonie ul. [....] w K. , w tym podstaw ustanowienia i treści prawa użytkowania wieczystego, które przysługuje E.B. , jako znajdujących odzwierciedlenie w zgromadzonym materialne dowodowym i niekwestionowanych w skardze. Zarówno ze skargi, jaki konsekwentnych twierdzeń E.B. w postępowaniu administracyjnym wynika, że wyłącznym powodem niezagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jest fakt niewywiązania się przez organy reprezentujące właściciela na przestrzeni czasu z obowiązku wybudowania niezbędnej infrastruktury technicznej, w tym drogi. Skarżąca podkreślała przy tym , że przedmiotowa nieruchomość w okresie zawarcia umowy użytkowania wieczystego miała stanowić element osiedla domków jednorodzinnych, dla którego infrastrukturę techniczną był zobowiązany wykonać Wojewoda, zaś potem organy Gmina Miejska K. będącej właścicielem terenów. Powyższe zarzuty nawiązują wprost do treści art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.- dalej w skrócie ugn), który stanowi, że nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych w razie niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy lub decyzji. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się przy tym słusznie, że organ nie może obciążać użytkownika wieczystego skutkami swoich własnych zaniechań ( por. J. Jawerski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanian Ustawa o gospodarce nieruchomościami; Komentarz, wyd. C.H. BECK, W-wa 2009, str. 258 ). Za niepobieranie opłaty w myśl art. 65 ust. 1 pkt 1 ugn należy uznać zaniechanie wydania decyzji ustalającej pierwszą opłatę dodatkową, na co wskazuje treść art. 63 ust. 2-4 ugn oraz ogólne zasady dotyczące wydawania decyzji administracyjnej. Stwierdzony brak podstaw do pobrania opłaty dodatkowej przy braku innych regulacji czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowanie wszczęte z urzędu w celu ustalenia pierwszej opłaty. Uchybienie związane ze z wykładnią i stosowaniem art. 65 ust. 1 pkt 1ugn należą do mających wpływ na wynik sprawy . Analogiczna ocena dotyczy uchybień proceduralnych polegających na niewyjaśnieniu przepisów prawa uwzględnionych przy wydaniu rozstrzygnięcia oraz wadliwym ustaleniu stanu faktycznego.. W żadnej z kontrolowanych decyzji, wbrew wymogom wynikających z art. 7 k.p.a, art. 77 §1 k.p.a. oraz art.107 § 1 i 3 k.p.a nie dokonano wykładni art. 65 ust. 1 pkt 1 ugn. Nadto, w sprawie nie poczyniono z nim związanych koniecznych ustaleń mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Właściwe stosowanie art. 65 ust. 1 pkt 1 ugn wymaga uprzedniego ustalenia treści zawartej w tym przepisie regulacji, w szczególności wyjaśnienia, co ustawodawca rozumie przez : - niewybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej; - obszar na którym nieruchomość jest położona; - zobowiązanie się właściwego organu; - brak urządzeń uniemożliwiający korzystanie z obiektów. Taka interpretacja winna zaś zostać dokonana z uwzględnieniem metod wykładni aktów normatywnych oraz dyrektyw dotyczących ich wyników. Wobec jej zaniechania nie jest zatem wiadomo jak organy orzekające w niniejszej sprawy rozumieją poszczególne pojęcia używane w art. 65 ust. 1 pkt 1 ugn, w szczególności czy ich znaczenie pozostaje w zgodzie z językiem potocznym, definicjami legalnych albo innymi wyznaczniki ich treści zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, względnie aktach normatywnych pozostających w związku z tą ustawą. Nie jest w szczególności wiadomym, czy i jakie konkretnie elementy uznaje się za tworzące infrastrukturę techniczną, oraz brak których z tychże elementów uniemożliwiałby korzystanie z budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej. Brak także wypowiedzi w kwestii ustalenia znaczenia pojęcia droga. Nie jest także wiadomym o zobowiązaniu jakiego organu właściwego mowa w art. 65 ust. 1 pkt 1 ugn, co może stanowić źródła powstania oraz czas istnienia określonego obowiązku wybudowania infrastruktury technicznej. Wagę sygnalizowanych uchybień może zobrazować przykładowe wskazanie na zasadniczo różne znaczenie jakie w języku potocznym i prawnym mają chociażby pojęcia infrastruktury technicznej, czy budowy. I tak, stosownie do art. 143 ust. 2 ugn, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Tak rozumiane pojęcie infrastruktury technicznej nie obejmuje zatem dróg gruntowych, szamba, czy studni. Podobnie, budować w języku potocznym to wznosić budowlę, jej część lub zespoły; budować można dom , drogę, kanał, komin fabryczny, osiedle mieszkaniowe ( tak Słownik Języka Polskiego pod redakcją M. Szymczaka, PWN, W-wa 1978, T I. A-K, str. 213 ). W języku prawnym definicje dotyczące budowy zawiera art. 3 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U.z 2006r. Nr 156, poz. 1118z późn zm. ). Wynika z nich , że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, oraz że wyżej wymienione elementy tworzące infrastrukturą techniczną są obiektami budowlanymi i stanowią budowle ( art. 3 pkt 1,3,6 ). Także i w tym przypadku nie jest zatem obojętne , co rozumie się pod pojęciem "wybudowania" . W obu kontrolowanych decyzjach brak w ogóle zarówno ustaleń , jak i odpowiedzi na zarzuty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego co do istnienia zobowiązania organu właściwego do uprzedniego wybudowania infrastruktury technicznej dla działki nr [....] i z nią sąsiadujących w celu zabudowania przedmiotowej nieruchomości domem jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej. Te zaś okoliczności mają istotny wpływ na wynik sprawy. Kolejnym uchybieniem jest dowolność niektórych poczynionych ustaleń, odnośnie faktów mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Co do ustalonego w obu instancjach położenia przedmiotowej nieruchomości przy drodze gruntowej, dokumentacja fotograficzna zawarta w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym obrazuje nie drogę gruntową, lecz koleiny na gruncie. Możliwość urządzenia i korzystania ze studni, a nadto wykonania szamba - o czym wspomina organ pierwszej instancji, zależy nie tylko od obowiązujących przepisów prawa, ale także od konkretnych warunków geofizycznych w terenie. Te zaś okoliczności nie podlegały ustaleniom. Równie dowolne jest stwierdzenie organu odwoławczego, że brak dostępu do sieci kanalizacyjnej, czy wodociągowej nie uniemożliwia zagospodarowania przedmiotowej działki. Organ drugiej instancji wskazuje na pośredni dostęp przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej. Nie podaje jednak jaką konkretnie drogę publiczną ma na myśli, w jakiej odległości od takiej drogi jest położona działka nr [....] oraz wyjaśnia, czy przedmiotowa nieruchomość ma zagwarantowany prawnie dostęp do drogo publicznej poprzez drogę wewnętrzną albo, czy ustanowiono dla niej służebność drogową. W aktach niniejszej sprawy brak decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla innej działki, o której mowa w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, w tym dokonywaniu wykładni przepisów prawa oraz czynienia związanych z ich stosowaniem ustaleń . Wskazane wyżej uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu w postępowaniu administracyjnym rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 oraz powołany uprzednio ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. § 205 § 1 p.p.s.a.