II SA/Kr 1109/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta N. decyzją z dnia 17.12.2013 r, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) odmówił A.W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę strychu nieużytkowego w budynku mieszkalnym na poddasze użytkowe mieszkalne na działce nr [...] położonej w miejscowości C. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z dnia 27.11.2013 r. , wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawo budowlane, organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentu stwierdzającego zmianę sposobu użytkowania budynku objętego inwestycją na budynek mieszkalny. Inwestor pismem z dnia 4.12.2013 r. złożył wyjaśnienia oraz zwrócił się o przedłużenie ustalonego w nim terminu uzupełniania braków do dnia 13.12.2013 r. Starosta N. postanowieniem z dnia 09.12.2013 r. przedłużył termin uzupełnienia braków do dnia 13.12.2013 r., równocześnie informując, że przedłożone wyjaśniania nie stanowią uzupełnienia i podtrzymując nałożony obowiązek. Inwestor w zakreślonym terminie nie spełnił warunków zawartych w w/w postanowieniach. Od ww. decyzji odwołała się A.W. . Wyjaśniła, że złożona przez nią dokumentacja zawiera wszystkie niezbędne do zatwierdzenia dokumenty formalnoprawne. Podała, że w budynku będącym przedmiotem inwestycji mieszka z rodziną od 10 lat, dlatego nie jest w stanie dołączyć żądanego przez organ l instancji dokumentu, potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania budynku oznaczonego nr [...] na projekcie zagospodarowania na budynek mieszkalny. Wyjaśniła, że jest to budynek parterowy bez podpiwniczenia, dlatego przedmiotowa inwestycja ma na celu powiększenie powierzchni mieszkalnej w budynku. Wojewoda decyzją z dnia 1106.2014 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, sprawdza, czy zostały spełnione wymogi określone w tym przepisie. Inwestor nie wypełnił nałożonego przez organ na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane warunków w zakreślonym terminie. Nie przedłożył dokumentu stwierdzającego zmianę sposobu użytkowania budynku objętego inwestycją, oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu jako nr [..] na budynek mieszkalny. Organ II instancji wyjaśnił, że organ l instancji zauważył niespójności pomiędzy złożoną przez inwestora mapą sytuacyjno-wysokościową, służącą do celów projektowych a mapą zasadniczą należącą do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjne-Kartograficznej N. Przedmiotowy budynek, przeznaczony do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, na mapie zasadniczej oznaczony jest literą "g", jaką przedstawia się budynki gospodarcze, natomiast na projekcie zagospodarowania terenu oznaczony został jako "m" mieszkalny. W związku z tym organ zwrócił się do inwestora o udokumentowanie stwierdzonej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na mieszkalny. W odpowiedzi inwestor przedłożył: pokwitowanie opłaty za wywóz śmieci z dnia 13.11.2013 r., kserokopię opłat naliczanych przez [...] sp. z o.o. od sierpnia do listopada 2013 r., dokumentację fotograficzną zruderowanego budynku przeznaczonego do rozbiórki, opinię Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. , Delegatura w N. z 01.07.2013 r., opinię dotyczącą ochrony przeciwpożarowej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością z dnia 31.10.2013 r., wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 20.11.2013 r., uzupełniony o istniejąca infrastrukturę techniczną; umowę zawartą w dniu 30.11.2011 r. z [...] Przedsiębiorstwem Komunalnym Sp. z o.o., dotyczącą przyłączenia budynku zlokalizowanego w [...] do sieci kanalizacji sanitarnej; umowę z [...] Przedsiębiorstwem Komunalnym Sp. z o.o. odprowadzenie ścieków; warunki techniczne przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej z dnia 15.03.2010 r., protokół odbioru przyłącza do kanalizacji sanitarnej z dnia 01.12.2011 r., zezwolenie z dnia 30.03.2010r ., na podłączenie nieruchomości położonej w [...] porozumienie z dnia 13.09.2010 r. "w sprawie likwidacji kolizji pomiędzy siecią elektroenergetyczną stanowiącą składnik majątku [...] S.A. Oddział w K. - a budową zagospodarowanie działki [...] zlokalizowanej w [...] ", umowę sprzedaży energii elektrycznej z dnia 13.02.2002 r., zlecenie dotyczące instalacji układu pomiarowego z dnia 22.05.2002 r., zlecenie obsługi techniczno-handlowej odbiorcy [...] Nr [...] z dnia 12.01.2004 r., fakturę [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego z dnia 21.11.2013 r., umowy dotyczące wywozu śmieci. Organ odwoławczy podał, że analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że na działce objętej inwestycją zlokalizowany jest również budynek mieszkalny oznaczony na mapie nr [...] . Z przedłożonych dokumentów nie wynika jednoznacznie, do którego, z dwóch budynków usytuowanych na działce inwestora, zostały poprowadzone przyłącza. Do powyższych dokumentów inwestor nie dołączył żadnych załączników określających przebieg przyłączy. Inwestor w odwołaniu wyjaśnił, że budynek objęty inwestycją istnieje od 1950 r., a razem z rodziną mieszka w nim od 10 lat i dlatego nie posiada żadnego dokumentu na potwierdzenie zmiany sposobu użytkowania. Powołał się na ww. dokumenty dotyczące zlokalizowanej na działce infrastruktury technicznej. Organ II instancji porównał dołączone do akt sprawy mapy sytuacyjno-wysokościowe. Na przedłożonej przez inwestora mapie, aktualizowanej w dniu 11.09.2012 r., przedmiotowy budynek oznaczony został jako "m" - mieszkaniowy. Natomiast, na mapie pobranej z zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego w N. , aktualizowanej również w dniu 11.09.2012 r., (wydruk mapy z dnia 12.12.2013 r.) budynek objęty inwestycją oznaczony został jako "g" gospodarczy. Organ II instancji podkreślił, że wyjaśnienie zauważonych w aktach sprawy niespójności pomiędzy przedstawionymi informacjami ma istotne znaczenie, bowiem dopiero w oparciu o ww. brakujące informacje, dotyczące statusu przedmiotowego budynku, organ może orzec o ewentualnej zgodności planowanej inwestycji z przepisami, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożone przez inwestora dokumenty nie są wystarczające dla potwierdzenia statusu tego budynku, dlatego nie mogą być uwzględnione. Zdaniem organu odwoławczego, status budynku objętego inwestycją winien być bezwzględnie określony. W ocenie Wojewody analiza dokumentów wskazuje, że zmiana sposobu użytkowania na budynek mieszkalny mogła być dokonana samowolnie (bez zgody właściwego organu). Zatem udzielenie obecnie pozwolenia na przebudowę l i strychu w budynku mieszkalnym stanowiłoby rodzaj legalizacji dokonanej samowoli a do tego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe. Natomiast obowiązek przedłożenia opinii przeciwpożarowej wynikał z postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Nr 3169, z dnia 9.09.2013 r., znak: [...] , zatem organ l instancji winien był taki obowiązek nałożyć na inwestora. A.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody , domagając się jej uchylenia i wydania decyzji pozwalającej na przebudowę. Zdaniem skarżącej przedłożone dokumenty są wystarczając dla wydania pozytywnej decyzji. Podkreśliła, że projektowana przebudowa dotyczy budynku mieszkalnego w którym mieszka wraz z rodziną od 10 lat i nie jest w stanie dostarczyć żądanego dokumentu. Sam budynek istnieje od 1950 r. Zdaniem skarżącej złożone przez nią dokumenty są wystarczające. Ponadto wskazała, że do projektu dołączono mapę dla celów projektowych w skali 1:500 zaklauzulowaną w dniu 11.09.2012 r. na której uprawniony geodeta naniósł wszystkie media do których przyłączony jest budynek w którym mieszka tj. przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącz wodociągowy, przyłącz linii energetycznej. Natomiast budynek nr [...] jest zniszczony i nie nadaje się do użytkowania i nie jest podłączony do żadnych mediów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 §1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r, sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Na wstępie celowym będzie zacytowanie przepisu art.35 ust.1 ustawy Prawo budowlane: "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7." W myśl ustępu 3 tego przepisu "w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę". Podstawowym zatem dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowym było wezwanie inwestora - pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę - o przedłożenie dokumentu stwierdzającego zmianę sposobu użytkowania objętego inwestycją budynku na budynek mieszkalny. Jeżeli bowiem wezwanie zawarte w postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego nie dotyczyłoby naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, to niezastosowanie się do tego wezwania nie może skutkować odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Zwrócić należy uwagę, że na postanowienie wydawane w trybie art.35 ust.3 prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie, co oznacza, że strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). W sytuacji zatem, gdy strona kwestionuje zasadność nałożenia na nią na tej podstawie prawnej obowiązku usunięcia określonych naruszeń, zarzuty w tym zakresie może podnieść dopiero w odwołaniu od decyzji, wydanej przez organ l instancji. Organ odwoławczy winien zatem rozważyć, czy organ l instancji prawidłowo nałożył obowiązek. Nieusunięcie bowiem wskazanych przez organ naruszeń skutkuje wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, co w sytuacji braku podstaw do nałożenia obowiązku, nie powinno nastąpić. Analiza przepisu art.35 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że postanowienie zobowiązujące inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości nie miało oparcia w przepisach prawa. Z akt postępowania wynika bowiem, że inwestor przedłożył projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki, sporządzonym przez upoważnioną osobę na kopii aktualnej mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie można zatem stwierdzić, że projekt zagospodarowania działki był niezgodny z obowiązującymi przepisami, a tylko stwierdzenie takiego faktu upoważniałoby organ do wydania postanowienia w trybie art.35 ust.3 prawa budowlanego. Organ nie wskazał zresztą na czym niezgodność projektu budowlanego z prawem ma polegać. Dostrzeżona przez organ sprzeczność pomiędzy treścią mapy stanowiącej podkład projektu zagospodarowania terenu z mapą uzyskaną przez organ, winna być wyjaśniona na innej drodze. Organ architektoniczno-budowlany winien samodzielnie dokonać ustaleń, czy obiekt budowlany, którego dotyczył wniosek inwestora wcześniej oznaczony był na mapach jako budynek gospodarczy, a jeśli tak, to czy legalnie użytkowany był jako budynek mieszkalny. Ponieważ wniosek inwestora dotyczył pozwolenia na przebudowę strychu nieużytkowego w budynku mieszkalnym, to gdyby doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego budynku na budynek mieszkalny, wydanie decyzji zezwalającej na przebudowę prowadziłoby do legalizacji zmienionego sposobu użytkowania. W świetle przepisów art.5 ust.2 i art.71 a ust.4 prawa budowlanego -• * Z Z (przewidującego możliwość wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego) decyzja taka byłaby niezgodna z prawem. Wobec powyższego uznać należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane przedwcześnie, z naruszeniem art. 35 ust. 3 prawa budowlanego oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a. Dlatego też, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.