II SA/Kr 1109/16

\Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna w W. na decyzję Wojewody z dnia 11 lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z 11 kwietnia 2016 r. (znak: [...]), po rozpoznaniu zgłoszenia [...] S.A., wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, tj. budynku (kompleksie) biurowo-usługowym C. zlokalizowanym przy os. [...] w K., teren inwestycji: działki nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. N. W podstawie materialno prawnej rozstrzygnięcia powołano się na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (zwanej dalej Pb). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że inwestycja, stanowiąca stację bazową nie jest urządzeniem budowlanym, zdefiniowanym w art. 3 pkt 9 Pb, z uwagi na brak jej funkcjonalnego związku z obiektem budowlanym, na którym jest posadowiona. Ponadto organ I instancji zwrócił uwagę, że przedłożona dokumentacja zgłoszenia - kwalifikacji przedsięwzięcia - dotyczy jedynie istniejącego stanu zagospodarowania terenu, z pominięciem możliwego przyszłego zagospodarowania terenów. Natomiast zdaniem organu administracyjnego, przy określaniu miejsc dostępnych dla ludności (o których mowa w art. 124 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska) należy brać pod uwagę istniejący i przyszły stan zagospodarowania terenów, na których choćby potencjalnie może powstać zabudowa, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Uwzględniając powyższe, organ I instancji stwierdził, biorąc pod uwagę brak uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odległości 150m od środka elektrycznego w osi głównej wiązek anten, że kwestia zagospodarowania terenu nie jest przesądzona i należy przyjąć, że cały obszar musi być w obecnym stanie prawnym traktowany jako dostępny dla ludności. W konkluzji uzasadnienia swojej decyzji, wskazano, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, co oznacza, że planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i tym samym uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 3 Pb. W odwołaniu od ww. decyzji [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda w decyzji z dnia 11 lipca 2016r., nr [...], działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz. 290 - tekst jednolity) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz.23 - tekst jednolity), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy dokonał analizy dotyczącej kwestii ustalenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pb) w kontekście ustalenia stron postępowania administracyjnego. Z uwagi na to, że procedura zgłoszenia, będąc postępowaniem uproszczonym w stosunku do pozwolenia na budowę, charakteryzującym się tylko jedną stroną postępowania – inwestorem, obarczona została wymogiem zamknięcia obszaru oddziaływania zamierzenia budowlanego na obszarze, do którego wnioskodawca legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjął, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które, co najważniejsze, wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania, w tym zabudowy, tego terenu. Następnie Wojewoda zaznaczył, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. W konsekwencji powyższego, podkreślono, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Kwestia obszaru oddziaływania obiektu nie jest bowiem zależna od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego już faktu oddziaływania. Organ odwoławczy stwierdził, że obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami. Dalej wyjaśniono, że stroną postępowania będzie nie tylko osoba, której interes prawny jest naruszony przez nowoprojektowaną inwestycję ale również ta osoba która tylko posiada taki interes. Odnosząc powyższą analizę na grunt przedmiotowej sprawy organ II instancji wskazał, że inwestycja pt.: wykonanie robót budowlanych określonych jako instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, została sklasyfikowana do art. 29 ust. 2 pkt 15 Pb i jako urządzenie montowane na obiekcie o wysokości konstrukcji wsporczej do 5m, zgłoszona Prezydentowi Miasta w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b. W przyjętej procedurze poprzedzającej rozpoczęcie robót budowlanych, jedyną stroną postępowania mógł zostać tylko inwestor. W tym miejscu powołano się na opracowaną dokumentację środowiskową dołączoną do wniosku zgłoszenia, składającą się z Kwalifikacji przedsięwzięcia, w której wnioskodawca zawarł analizę położenia w przestrzeni wektorów osi głównych wiązek, z uwzględnieniem otoczenia stacji bazowej, ukształtowanie terenu. Długość osi uzależniona jest od równoważnej mocy promieniowanej izotropowe EIRP i wynosi 200m rozchodząc się w trzech różnych azymutach: 80°, 215°, 320°. W opracowaniu uwzględniono również możliwość pochylenia osi wiązki. Celem niniejszego opracowania było wykazanie, że oś wiązki nie będzie znajdowała się w miejscach dostępnych dla ludności, przez które należy rozumieć: wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska -Dz.U.2013.1232). Na skutek weryfikacji przedstawionej dokumentacji, organ odwoławczy stwierdził, że osie głównych wiązek promieniowania wychodzą poza obręb działek nr [...], [...] obr. [...], jedn. ewid. N., do których skarżący posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmując swoim zasięgiem nieruchomości położone w pobliżu projektowanej stacji bazowej. Powyższe potwierdzają opisy oraz rysunek: Kwalifikacja przedsięwzięcia linie w azymutach max. 200m od środków elektrycznych anten stacji bazowej. W ocenie Wojewody, oznacza to, że inwestycja oddziałuje na tereny sąsiednie. Przy czym w kontekście omawianej problematyki według organu II instancji nie ma znaczenia, czy generowane przez inwestycje promieniowania występują w miejscach dostępnych dla ludności (w zależności od analizy istniejącej lub przyszłej zabudowy), ponieważ nawet spełnienie standardów środowiskowych nie oznacza braku generowania oddziaływań na działki sąsiednie. Zatem realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej powoduje konieczność utworzenia obszaru oddziaływania, z którym powiązane są ograniczenia na nieruchomościach położonych w otoczeniu nieruchomości, na której ma być realizowane zamierzenie budowlane, tzn. projektowany obiekt posiada wpływ na sposób zagospodarowania tych nieruchomości, w tym ich zabudowę, nawet przy dochowaniu wymagań wynikających z przepisów. Powyższe rozważania doprowadziły organ II instancji do konstatacji, że właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania rozpatrywanej inwestycji winni być stronami postępowania, co w konsekwencji generuje konieczność procedowania stacji bazowej telefonii komórkowej w trybie postępowania o pozwolenie na budowę, uwzględniającego interesy prawne tych stron, wydawanej w formie decyzji administracyjnej. W konkluzji stwierdzono, że procedowanie w przedmiotowej sprawie w trybie zgłoszenia, gdzie stroną postępowania jest tylko inwestor byłoby nieprawidłowe. Organ odwoławczy wskazał również w dalszej części uzasadnienia, że skarżący nie przedstawił analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej o wartościach powyżej 0,1 W/m2, stanowiących ponadnormatywne oddziaływanie, których zasięg również mógłby wychodzić poza granice działek inwestycyjnych (niezależnie od problematyki występowania lub braku umiejscowienia tych pól w miejscach dostępnych dla ludności). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] S.A., zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 6 k.p.a., w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, póz. 483 z późn. zm.) poprzez nie działanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji naruszenie art. 8 k.p.a. tj. zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy nie wykazano zaistnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia, a postępowanie i decyzja organu I instancji naruszają szereg przepisów prawa procesowego i materialnego; - art. 80 k.p.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na stan środowiska, poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów i uznanie głównych wiązek promieniowania elektromagnetycznego (wektorów), które służą do kwalifikowania przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, jako dowodu określającego zasięg oddziaływania obiektu; a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, poprzez niezastosowanie, podczas gdy zgłoszone przedsięwzięcie spełniało wszystkie ustawowe przesłanki do zastosowania; - art. 28 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, i uznanie że zgłoszona inwestycja wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę gdyż wymaga tego ochrona właścicieli gruntów sąsiednich którzy powinni być stronami postępowania, podczas gdy zgłoszona inwestycja podlega wyłączeniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; - art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, i wyznaczenie zasięgu oddziaływania obiektu na podstawie niejasnych przesłanek, a mianowicie możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że to rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a skarga nie jest zasadna. Głównym zarzutem, jaki można postawić kontrolowanemu rozstrzygnięciu jest brak wyczerpującej analizy samego przedsięwzięcia w kontekście przesłanek z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz. 290 - tekst jednolity), dalej w skrócie "P.b.". Powyższe uchybienie nie może jednak doprowadzić do wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, bowiem rozstrzygnięcie wydane przez Wojewodę, co do zasady jest słuszne. Prawidłowo bowiem organ administracyjny uznał konieczność procedowania odnośnie przedmiotowej stacji bazowej w trybie postępowania o pozwolenie na budowę. Strona skarżąca we wniosku z dnia 21 marca 2016r., na podstawie art. 29 i art. 30 P.b. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na: instalacji 4 konstrukcji wsporczych wraz z antenami i okablowaniem na dachu budynku C. Trzy konstrukcje - wsporniki rurowe do 3 m wysokości oraz jeden o wysokości do 5 m" (k. [...] a.a.). Z projektu technicznego wynika m.in., że "projektowane systemowe drabinki kablowe mocowane do kostek betonowych klejonych do pasków papy i układane na połaci dachu" (k.1,2 a.a.). W zgłoszeniu tym podano również, że operator planuje przeniesienie istniejącej stacji bazowej na inny obiekt budowlany. Zasadniczy problem w niniejszej sprawie dotyczy zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji, które przesądzi o tym, czy przedmiotowe roboty powinny zostać zrealizowane w trybie zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. i związany z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b.: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych "oraz"zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 P.b. budowa (...) i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 1999/14, wskazał, że: "Pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7uPb). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 uPb). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 cyt. wyż. przepisu), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt [...]) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane". Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowo administracyjnym poglądem, o instalacji czy też montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsporcza), na którym zainstalowane zostaną anteny i inne urządzenia wyposażenia stacji. (vide: NSA w wyrokach z dnia: 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14; 16 października 2014r., II OSK 724/13; 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1699/10; 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1709/09). Analiza sposobu oraz zakresu wykonania objętych zgłoszeniem prac budowlanych nie pozwala zakwalifikować danego kompleksu prac do kategorii "instalowania". Odpowiadając na główny zarzut skargi, wskazać należy, że roboty budowlane polegające na wykonaniu 4 konstrukcji wsporczych (nośników) wraz z antenami oraz okablowaniem należy kwalifikować jako budowę obiektu i dlatego, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. i związany z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b. ww. ustawy. Zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu takiego nośnika i wykonania na nim instalacji urządzeń, obejmuje natomiast szerszy zakres robót i wiąże się z realizacją obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd nie znajduje także potwierdzenia dla zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym uznając, że organy administracji nie naruszyły art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. i związanego z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b. P.b. oraz art. 28 P.b. i art. 3 ust. 20 P.b., a także zachowały zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i działania w zaufaniu do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) co nie oznacza, że zawsze organy wydają decyzje na korzyść danej strony, nie doszukał się Sąd także naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 7 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.