II SA/Kr 1110/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Ewa Rynczak NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M.O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia 13 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego skargę oddala. Postanowieniem z dnia 9.11.2009 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. działając na podstawie art. 81 c ust 2 art. 80 ust. 2 pkt. 1 art. 83 ust. 1 - ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr.156 póz. 1118 z późn.zm. -zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) zobowiązał L. P. do wykonania i przedłożenia, w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L. "ekspertyzy wykonanych robót budowlanych pod istniejącym zadaszeniem drewnianym od strony potoku "[...]" i budynku mieszkalno-handlowym Państwa O., zlokalizowanym na działce ew. nr "1" położonej w miejscowości M., ze szczególnym uwzględnieniem zakresu wykonanych robót budowlanych oraz czy doszło do naruszenia istniejących ław fundamentowych budynku sąsiedniego oraz jaki wpływ mają wykonane roboty na budynek Państwa O. oraz potwierdzająca zgodność wykonanych robót budowlanych z Polskimi Normami i przepisami, w tym techniczno -budowlanymi, opracowana przez osobę posiadająca w tym zakresie stosowne uprawnienia, uwzględniająca - w przypadku zaistnienia takiej konieczności - propozycje ewentualnego wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Termin wykonania nałożonego obowiązku ustalono do dnia 31.03. 2010 roku. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł M. O.. Postanowieniem z dnia 13.07.2010 r., (Znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie zażaleniowe podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w związku z pismem A. O. i M. O. z dnia 16.07.2007 r., dotyczącym samowoli budowlanej na działce nr "1" w M. przy ul. [...], będącej własnością L. P.. 2. Dnia [...].08.2007 r., organ l instancji przeprowadził oględziny przedmiotu postępowania podczas, których ustalił, że L. P. w lipcu 2007 roku przystąpił do wykonywania robót budowlanych pod istniejącym zadaszeniem drewnianym od strony potoku "[...]". Stwierdzono wykonanie wylewki betonowej pod istniejącym zadaszeniem o wymiarach 4,86 x 4,96 m. Roboty te wykonane zostały bez jakichkolwiek pozwoleń na budową czy też zgłoszenia. 3. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 21.08.2007 r., wydał postanowienie (znak: [...]), którym zobowiązał L. P. do wykonania i przedłożenia w terminie do 31.10.2007 r., ekspertyzy wykonanych robót budowlanych pod istniejącym zadaszeniem drewnianym od strony potoku "[...]" i budynku mieszkalno-handlowym zlokalizowanym na działce ew. nr "1" położonej w miejscowości M., stanowiącym własność M. O. i A. O.. Na postanowienie to zażalenie wniósł M. O. a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego wydał dnia 27.08.2008 r., (znak: [...]) postanowienie, którym uchylił skarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. L. P. zgodnie z postanowieniem PINB w L. z dnia 12.08.2007 r., (znak: [...]), dnia 05.11.2007 r., przedłożył "Ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych w istniejącej wiacie" (k-29-38). organ l instancji w dniu 17.02.2009 r. wydał decyzję (znak: [...]), którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie wykonanych robót budowlanych ale na skutek odwołanie M. O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydał dnia 07.05.2009 r., decyzję z art. 138 § 2 KPA znak: [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w ponownym postępowaniu, w dniu 23.09.2009 r., dokonał "kontroli -oględzin" na działce nr "1" w M. należącej do L. P. (k-80 akta PINB) w wyniku których stwierdził, że: "przedmiotem niniejszego postępowania są roboty budowlane pod istniejącą wiatą a nie odbudowa czy budowa obiektu budowlanego. W wyniku dokonanych oględzin nie stwierdzono aby przy wykonywania robót budowlanych naruszono konstrukcję budynku sąsiedniego Państwa O." (k-87 akta PINB). Organ l instancji po zgromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego wydał opisane na wstępie postanowienie, na które zażalenie wniósł M. O.. 8. Przepis art. 141 § 1 Kpa upoważnia do złożenia zażalenia od orzeczenia organu administracji publicznej pierwszej instancji jedynie stronę w rozumieniu i art. 28 Kpa, a zatem osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. 9. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego przez M. O. postanowienia jest art. 81 "c" ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. Powyższy przepis umożliwia organom administracji uzyskanie dokumentów niezbędnych do dalszego prowadzenia postępowania, a zarazem realizację postanowień art.7 i 77 Kpa odnoszących się dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego. W myśl art.81 c ust. 1 Prawa Budowlanego z 1994 r, adresatem obowiązków nakładanych w trybie art. 81 c ust. 2 są uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca, obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 17 tego prawa uczestnikami procesu budowlanego są inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót. 10. Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art.81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłączenie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. M. O. nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, jest jedynie współwłaścicielem nieruchomości nr "2", która sąsiaduje z nieruchomością nr "1", będącą własnością L. P., na której zrealizowane były przedmiotowe roboty budowlane. Zatem skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 81 c ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego PINB w L. postanowieniem z dnia 09.11.2009 r. nałożył na Pana L. P. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Stroną przedmiotowego postępowania jest jedynie inwestor, tj. L. P.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł M. O. i zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, naruszenie : 1) art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 kpa, poprzez wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego zamiast wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 lub art. 138 §2 KPA, 2) art. 81 c ust. 3 w związku z art. 81 c ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 3) art. 10 § 1 KPA poprzez uniemożliwienie stronie realizacji uprawnień wynikających z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, 4) art. 8 KPA poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i w oparciu o te zarzuty wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia, 2) wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że : - oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. należy przede wszystkim wskazać, że organ II instancji nieprawidłowo dokonał rozdzielenia postępowania w sprawie robót budowlanych samowolnie wykonanych przez właściciela nieruchomości sąsiadującej od elementów postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie. W analizowanym przypadku w rzeczywistości istnieje wyłącznie jedno postępowanie dotyczące samowolnie wykonanych robót budowlanych, a stroną tego postępowania, a co za tym idzie uprawnionym do wniesienia środków odwoławczych, jeśli możliwość ich wniesienia prawo przewiduje, jest M. O.. - postępowanie dowodowe, którego elementem są dokumenty pozyskane wskutek realizacji obowiązku nałożonego na inwestora postanowieniem wydanym w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nie ma charakteru odrębnego postępowania różniącego się od tego pierwszego m. in. katalogiem stron. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269 z póż.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie organu odwoławczego uchylające postanowienie organu l instancji wydane na podstawie art. 81 c ust 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych i umarzające postępowanie w tej kwestii. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy na takie postanowienie wydane w toku innego postępowania (samowoli budowlanej) służy zażalenie wszystkim stronom postępowania w sprawie samowoli czy tylko tej stronie na którą nałożony został obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie wydane w trybie art. 81 c ust.2 Prawa Budowlanego z 1994 r., na charakter incydentalny i jego celem jest zmuszenie inwestora do przedłożenia oceny technicznych lub ekspertyzy. Obowiązek ten może być nałożony tylko na uczestnika procesu budowlanego ( art. 81 "c" ust.1 i 2), którym jest inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót (art. 17 Prawa Budowlanego z 1994 r.) Trafnie skarżący zwraca uwagę, że takie postanowienie może zapaść niejako samoistnie i w toku już prowadzonego postępowania. W każdym jednak przypadku obowiązek ten może być nałożony tylko na uczestnika procesu budowlanego, l dlatego za stronę takiego incydentalnego postępowania uznane mogą być tylko te podmioty o których mówi art. 81 "c" ust.1 i 2 w związku z art. 17 Prawa Budowlanego z 1994 r, Trzeba zwrócić uwagę, że organ, na zasadach ogólnych w ramach prowadzonego postępowania może dopuścić dowód z opinii ( art. 84 § 1 kpa). W takim przypadku nie budzi wątpliwości, że żadnej ze stron na takie postanowienie dowodowe nie przysługuje zażalenie. Treść art. 81 "c" ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., wyraźnie wskazuje, że wydane w tym trybie postanowienie ma charakter dowodowy a możliwość złożenia zażalenia związana jest z tym, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia ( art 81 "c" ust. 4.) Fakt ten powoduje, że stroną takiego incydentalnego postępowania są jedynie uczestnicy procesu budowlanego. Jak się wydaje zaprezentowany pogląd nie jest odosobniony bowiem taki pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 22.11.2006 r. sygn.akt II OSK 1407/05 (opublikowany w bazie LEX za nr 321507). W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo, na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.