II SA/Kr 1110/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. sp.k. w C. na Uchwałę nr XXXV/483/2022 Rady Miasta Zakopane z dnia 17 lutego 2022 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: RÓWIEŃ KRUPOWA I. stwierdza nieważność § 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Gminy Miasta Zakopane na rzecz R. sp. z o.o. sp.k. w C. kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. postanawia zwrócić stronie skarżącej R. sp. z o.o. sp.k. w C. kwotę 300 złotych (słownie: trzysta złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Pismem z dnia 21 lipca 2022r. A. sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane NR XXXV/483/2022 z dnia 17 lutego 2022 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: RÓWIEŃ KRUPOWA, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości lub ewentualnie w części tj. w zakresie ustaleń co do należących do skarżącej działek ewidencyjnych numer [...] , [...] obr [...] . W skardze zarzucono naruszenie: - art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 14 ustawy - Kodeks cywilny w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym, - art. 14 ust. 1 i 2 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wykroczenie zakresem zaskarżonej uchwały poza przedmiot i granice zmiany planu, które określone zostały w uchwale Rady Miasta Zakopane nr XXXVIII/565/2017 z dnia 31 lipca 2017 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru urbanistycznego nazwanego: "Rówień Krupowa" w Zakopanem, - art. 2, art. 11 ust. 1 i 2, art. 12 oraz art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm.) poprzez bezzasadne ograniczenie wolności i równości podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez spółkę skarżącą, a także poprzez naruszenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów, zasady pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zasady pewności prawa, - art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie zmiany planu miejscowego, na skutek czego ustalenia planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MN/U-4 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, - § 5 - 7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej. W uzasadnieniu podkreślono, iż Skarżąca jest właścicielem w/w działek, a zaskarżona Uchwała MPZP swym zakresem je obejmuje. Znajdują się one bowiem niemal w całości na obszarze oznaczonym symbolem MN/U-4 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Analiza treści kwestionowanej uchwały wykazała, że wprowadziła ona szereg ograniczeń w zabudowie omawianego obszaru względem postanowień uchwały zmienianej tj. uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 roku, nr XLIX/733/2010. W szczególności wskazano na wprowadzoną zaskarżoną uchwałą zmianę § 18 pkt 1 uchwały zmienianej, na skutek której na obszarze MN/U-4 dopuszczono lokalizację zabudowy usług nieuciążliwych, jednak z wykluczeniem hoteli. Równocześnie na niekorzyść skarżącej spółki zostały zmienione warunki parkingowe, maksymalna wysokość budynku (w przypadku budynku hotelowego poprzednio plan dopuszczał bowiem wysokość do 16m), kąt nachylenia głównych połaci dachu, maksymalnej powierzchni kondygnacji podziemnej. W zaskarżonej uchwale wprowadzono ponadto szereg innych zmian dotyczących przedmiotowego obszaru, które dotyczyły między innymi odrębnego sposobu ustalania maksymalnej wysokości budynku, a także określono minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy. Niezależnie od powyższego do treści uchwały wprowadzone zostały zapisy, które mają dotyczyć całego planu miejscowego, w szczególności definicję powierzchni całkowitej budynku, powierzchni całkowitej zabudowy, budynku mieszkaniowo - usługowego. Na wyżej wskazanych działkach ewidencyjnych skarżąca spółka planowała realizację inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku hotelowego wraz z garażem podziemnym. W związku z planowaną inwestycją sporządzony został kompletny projekt budowlany. Jednak ze względu na wejście w życie zaskarżonej uchwały uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest możliwe. Podkreślono, iż z punktu widzenia ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bezwzględna konieczność wyłączenia na obszarze oznaczonym MN/U-4 możliwości lokalizowania usług hotelowych. Przedmiotowa funkcja nie stanowi bowiem działalności uciążliwej i co istotne jest powszechnie dopuszczana na innych obszarach objętych granicami planu miejscowego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: RÓWIEŃ KRUPOWA, a także innych planów miejscowych obowiązujących na terenie miasta Zakopane. Dodatkowo zgodnie z treścią planu miejscowego obowiązującą do dnia wejścia w życie kwestionowanej zmiany, funkcja hotelowa była zaliczana do przeznaczenia podstawowego obszaru MN/U-4. Zatem uchwalając plan miejscowy w pierwotnym jego brzmieniu, a także aż do podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany tego planu w ocenie organu planistycznego obszar ten był wręcz predysponowany do lokalizacji funkcji hotelowej. Dla przedmiotowej funkcji organ pianistyczny uznał wówczas za zasadne ustalenie w planie miejscowym korzystniejszego z punktu widzenia potencjalnych inwestorów parametru maksymalnej wysokości budynku względem zabudowy o innej funkcji. Tak skrajna zmiana polityki przestrzennej wskazuje na rażący brak konsekwencji w działaniach gminy. Na przestrzeni kilku zaledwie lat gmina postanowiła o wyłączeniu możliwości realizacji na omawianym terenie funkcji, która poprzednio była przez gminę wskazywana jako funkcja preferowana. Ocena nieprzewidzianej i radykalnej zmiany polityki przestrzennej prowadzonej przez gminę w zakresie terenu MN/U-4 w kontekście przekroczenia władztwa planistycznego powinna być dokonywana przy uwzględnieniu faktu, że spółka nabyła nieruchomość na tym obszarze w celu realizacji inwestycji hotelowej działając w zaufaniu do postanowień obowiązującego wówczas planu miejscowego, a także zasadnie przyjmując, że polityka przestrzenna gminy powinna być prowadzona w sposób racjonalny, konsekwentny i przewidywalny. Jeżeli zatem głównym argumentem organu planistycznego była rzekoma ochrona panoramy i krajobrazu to wyłączenie lokalizowania na tym terenie funkcji hotelowej przy równoczesnym dopuszczeniu lokalizacji innych budynków, nie ma jakiegokolwiek znaczenia. Dla ochrony powyższych wartości nie jest bowiem istotne to, czy na danym terenie powstanie budynek mieszkalny, usługowy (inny niż hotelowy), czy też po prostu budynek hotelowy. Ewentualnie ważna może być bowiem forma i gabaryt budynku, a nie jego funkcja. Zatem wyłączenie możliwości lokalizowania funkcji hotelowej na terenie MN/U-4 nie chroni jakiegokolwiek ważnego interesu publicznego, a tylko bezzasadnie narusza prawa spółki. Nieruchomości spółki skarżącej znajdują się wśród istniejącej już zabudowy. Zatem lokalizacja budynku hotelowego na tym terenie nie będzie stanowiła ingerencji w wolny od zabudowy obszar miasta. Z tego powodu realizacja obiektu hotelowego nie doprowadzi do powstania dysharmonii w istniejącym zagospodarowaniu, przez co nie naruszy ładu przestrzennego. Ponadto w zarówno w bliskim jak i w dalszym sąsiedztwie nieruchomości spółki skarżącej znajdują się budynki o podobnej formie i funkcji. Wskazano także na wyłączenie przez organ możliwości prowadzenia działalności hotelarskiej na omawianym terenie, co pośrednio stanowi również naruszenie generalnej zasady zawartej w art. 2 Prawa przedsiębiorców, w myśl której podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Zarzucono, iż z treści Studium jednoznacznie wynika, że dokument ten dopuszcza na nieruchomości spółki skarżącej możliwość realizacji obiektu hotelowego. Zatem literalne wyłączenie takiej możliwości w planie miejscowym powoduje, iż przepisy zmieniające powinny zostać uznane za naruszające ustalenia Studium. Równocześnie w przypadku ewentualnych wątpliwości co do zgodności przepisów zmieniających z postanowieniami Studium, należy mieć na uwadze, że wprowadzają one ograniczenia w zakresie praw obywateli, w tym spółki skarżącej. Kwestia ta wskazuje na konieczność zastosowania w takim wypadku wykładni korzystnej dla obywateli, których ograniczenia te dotyczą. Treść zaskarżonej uchwały wykracza w części poza przedmiot zmiany, który określony został w uchwale Rady Miasta Zakopane nr XXXVIII/565/2017 z dnia 31 lipca 2017 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru urbanistycznego nazwanego: "Rówień Krupowa" w Zakopanem. Zgodnie bowiem z uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, zmianą miała zostać objęta część tekstowa planu dla terenu MN/U-4 w zakresie zmiany jego zasad zabudowy. Tymczasem zaskarżona uchwała obok zmian przepisów szczegółowych dotyczących bezpośrednio obszaru MN/U-4, zmodyfikowała również przepisy ogólne planu miejscowego, które dotyczą wszystkich terenów objętych tym planem. W szczególności wprowadzone zostały nowe pojęcia i ich definicje takie jak powierzchnia całkowita budynku, powierzchnia całkowita zabudowy, budynek mieszkaniowo - usługowy. Co prawda aktualnie jedynie dla obszaru oznaczonego symbolem MN/U-4 określone są powyższe powierzchnie, jednak w przypadku kolejnych zmian tego planu, wprowadzone już modyfikacje staną się automatycznie obowiązujące dla kolejnych obszarów. Z tego też powodu wprowadzenie zmian w zakresie postanowień ogólnych planu miejscowego wymagało uprzedniego podjęcia przez Radę Miasta Zakopane nowej uchwały o przystąpieniu, względnie dokonania stosownej zmiany uchwały już wcześnie podjętej. Wskazano na wprowadzenie do przepisów ogólnych planu miejscowego odrębnego pojęcia maksymalnej wysokości budynku na terenie MN/U-4, a także jego definicji, zgodnie z którą pod tym pojęciem należy rozumieć maksymalną wysokość budynku na terenie MN/U-4 mierzoną od średniego poziomu istniejącego terenu od strony odstokowej, do poziomu najwyżej położonego punktu tego budynku, bez uwzględnienia drobnych ozdobnych detali architektonicznych oraz kominów; przez średni poziom istniejącego terenu od strony odstokowej należy rozumieć średnią arytmetyczną pomiędzy najniższym i najwyższym poziomem istniejącego terenu, mierzonym na styku linii stoku z najniżej położoną w terenie przegrodą zewnętrzną budynku. Zaskarżona uchwała wprowadziła zatem zupełnie inny sposób liczenia wysokości budynku niż ten, który został przewidziany dla innych obszarów objętych planem. Ponadto kwestia wysokości budynku została już zdefiniowana w przepisach powszechnie obowiązujących. W tym zakresie należy powołać się na przepis § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), w myśl którego wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Wskazana powyżej definicja wysokości budynku jest bardzo skomplikowana i niejednoznaczna, przez co w praktyce skutkować będzie istotnymi wątpliwościami na etapie oceny projektu budowlanego z tym zapisem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu nie wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi i nie wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, ewentualnie o oddalenie skargi. Wg organu sporna uchwała podjęta została na wniosek złożony w dniu 17.07.2017 r. przez właścicieli nieruchomości, położonych w obszarze MN/U-4, którzy wnioskowali o zmianę w/w planu miejscowego w zakresie: - wykreślenia możliwości lokalizowania w tymże terenie hoteli, dla których plan miejscowy dopuszcza większe w stosunku do pozostałej zabudowy gabaryty, w tym wysokość do 16m (inne 12m) oraz 4 kondygnacje których wszystkie ściany znajdują się powyżej terenu (inne 3), - wprowadzenia ograniczenia kubatury zabudowy. Wniosek został umotywowany w szczególności troską o ład przestrzenny okolicy, zagrożony dopuszczeniem lokalizacji dużych obiektów hoteli, dysharmonijnych w stosunku do istniejącej zabudowy willowej, zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru zabytkowego Równi Krupowej. Tradycyjna góralska zabudowa pensjonatowa wypierana jest przez typowe budynki wielorodzinnych apartamentów na wynajem oraz duże hotele. Możliwość wymiany i intensyfikacji zabudowy bezpośrednio wpływa na systematyczną degradacją substancji zabytkowej miasta, bowiem budynki zabytkowe położone są często w bardzo atrakcyjnych lokalizacjach (najatrakcyjniejsza lokalizacja to budynki położone bezpośrednio przy Równi Krupowej z widokiem na panoramę Tatr), co powoduje, że często większą wartość ekonomiczną dla ich właścicieli przedstawia grunt pod budynkiem, niż sam obiekt. W świetle powyższego uznano, iż ograniczenie możliwości realizacji dysharmonijnej zabudowy hotelarskiej o dużych gabarytach nie tylko zapobiegnie degradacji przestrzeni, lecz również może wpłynąć korzystnie na zachowanie pozostałości zabytkowej substancji w obszarze zmiany. Zmiana planu została dokonana na zgodny wniosek większości właścicieli nieruchomości położonych w obszarze zmiany, co zwiększa szanse na zminimalizowanie skutków finansowych z tytułu istotnego ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem (wynikających z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazano na dokument "Analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta Zakopane" i problemy, z jakimi boryka się w tym zakresie miasto Zakopane. W przedmiotowej sprawie gmina niejednokrotnie ważyła interes publiczny oraz interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag. Projekt zmiany planu był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu, a uwagi do niego zostały złożone podczas obydwu wyłożeń. Podczas I-go wyłożenia złożonych zostało 6 uwag - 3 z nich dotyczyły sprzeciwu wobec projektowanych zmian a pozostałe 3 uwagi, złożone przez Mieszkańców ul. [...] w Zakopanem (podpisany przez 15 osób) oraz Stowarzyszenie [... zawierały wnioski o wprowadzenie jeszcze dalej idących ograniczeń dla zabudowy. Choć uwagi mieszkańców ul. [...] oraz Stowarzyszenia [...] zostały częściowo uwzględnione, to jednak nie zmniejszono intensywności zabudowy z wartości 1,0 do wnioskowanej wartości 0,5. Gmina uznała bowiem, iż takie ograniczenie zbytnio ingerowałoby w prawo własności właścicieli nieruchomości. Zarówno mieszkańcy ul. [...] jak i Stowarzyszenie [...] składali również uwagi w ramach ll-go wyłożenia do publicznego wglądu, wnioskując o zmniejszenie wskaźnika intensywności zabudowy z wartości 1,0, tym razem do wartości 0,8, a także zmianę zapisu "ustala się zakaz realizacji kondygnacji podziemnej o powierzchni całkowitej większej od 110% powierzchni całkowitej pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku" zmieniając wartość procentową w powyższym zapisie ze 110% do 100%. Gmina również i tym razem nie uwzględniła złożonych uwag, by minimalizować ingerencję w sferę uprawnień właścicieli nieruchomości z terenu MN/U-4. Rada Miasta Zakopane nie wprowadziła zakazu realizacji zabudowy, a jedynie nieznacznie ją ograniczyła poprzez m.in. usunięcie możliwości realizacji hoteli, zmniejszenie wysokości możliwych do zrealizowania budynków usług hotelarskich z 16m do 12m, zmianę kąta nachylenia głównych połaci dachu czy wprowadzenie ograniczeń dot. maksymalnej powierzchni kondygnacji podziemnej. Parametr intensywności zabudowy, nie byt określony w dotychczas obowiązującym planie miejscowym, bowiem był on procedowany wstanie prawnym, w którym wskaźnik ten nie był obligatoryjny. Niemniej jednak zmiana u.p.z.p., jaka miała miejsce w 2010 r. wprowadziła obligatoryjny wskaźnik, jakim jest minimalna i maksymalna intensywność zabudowy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego wskaźnik ten musiał zostać ustanowiony w zmianie planu miejscowego dla terenu MN/U-4. Został on jednak przyjęty na poziomie 1,0 a więc nie niższym, niż szacowany średni wskaźnik intensywności zagospodarowanych już działek budowlanych w terenie MN/U-4. Nie jest prawdą, iż obowiązujący plan miejscowy literalnie wymieniał możliwość lokalizacji hoteli, bowiem §18 pkt 1 lit. b brzmiał "usługi hotelarstwa". Usługi te, po zmianie planu miejscowego, dalej są na tym terenie dopuszczone, jedynie z wyłączeniem hoteli. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2211) definiuje usługi hotelarskie jako "krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych". Hotele zostały natomiast zdefiniowane w powyższej ustawie jako obiekty posiadające co najmniej 10 pokoi, w tym większość miejsc w pokojach jedno- i dwuosobowych, świadczące szeroki zakres usług związanych z pobytem klientów. Na działkach skarżącej może więc zatem być ulokowana funkcja usług hotelarskich, np. w postaci pensjonatu. Nie jest zatem prawdą informacja skarżącej o wyłączeniu przez organ możliwości prowadzenia działalności hotelarskiej na omawianym terenie...", bowiem działalność hotelarska, jedynie z wyłączeniem hoteli, jest na tym terenie możliwa. Wskazane art. 1 ust. 2 u.p.z.p wartości, takie jak ład przestrzenny, wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz potrzeby interesu publicznego, nie mogły zostać osiągnięcie w inny sposób, niż poprzez ingerencję w sferę prawa własności. Ingerencja ta ogranicza się jedynie do zmniejszenia parametrów możliwego do posadowienia budynku oraz do nieznacznego ograniczenia jego funkcji (wyłączenie możliwości realizacji hoteli, pozostawiając możliwe do realizacji pozostałe usługi hotelarskie), nie zaś do całkowitego zablokowania możliwości inwestycyjnych. Przytoczono genezę obecnego stanu prawnego w zakresie planowania przestrzennego. Otóż po uchyleniu w 2003 r. obowiązującego w gminie planu ogólnego z 1994 r. niemal przez okres 10 lat w Zakopanem nowe obiekty wznoszono na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Przez kolejne lata sukcesywnie opracowywano jednak plany miejscowe. Gmina na podstawie art. 32 ust. 1 ma obowiązek przeprowadzania oceny aktualności studium i planów miejscowych, burmistrz dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Analiza taka przeprowadzona w 2016 i 2017 r., a przyjęta uchwałą nr XXXIX/591/2017 Rady Miasta Zakopane z dnia 06 października 2017 r. w sprawie aktualności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopanego, zawierała wnioski dotyczące m.in. następujących skutków przestrzennych obowiązujących planów miejscowych: - intensyfikacja zagospodarowania w obszarach do tego nieprzystosowanych (z uwagi na położenie lub dominującą funkcje terenów). - wzrost gęstości zabudowy wynikający z przyjęcia bardzo liberalnych wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu w uchwalonych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. - uniformizacja zabudowy, utrata jej lokalnego charakteru (styl zakopiański), wynikająca m.in. z braku odpowiednich regulacji w uchwalonych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. - brak ochrony historycznych założeń urbanistycznych i ruralistycznych, przedpola ekspozycji obiektów zabytkowych oraz otwarć widokowych i panoram, tak ważnych z uwagi na turystyczny charakter miejscowości, z uwagi na brak odpowiednich materiałów studialnych oraz strategii ochrony tego typu obszarów. Dalej analiza wskazuje m.in. na potrzebę realizacji następujących kierunków działania: "W analizowanym okresie przyjęto regulacje prawne w zakresie planowania przestrzennego, budzące szereg zastrzeżeń, które jednak są podstawowym i obecnie jednym z nielicznych instrumentów realizacji polityki przestrzennej gminy.... ... Przyjęty w 2003 roku model planowania przestrzennego, zakładających stworzenie przez samorząd ram prawnych, w które wpisują się użytkownicy przestrzeni nie sprawdził się. Konieczne jest prowadzenie aktywnej polityki przestrzennej, przejawiającej się przygotowaniem i realizacją planów operacyjnych, ukierunkowanych na osiągniecie określonych celów średniookresowych, w wybranych obszarach miasta, angażujących różne podmioty w celu realnej zmiany wizerunku i funkcjonalności miasta." Analiza powyższa zidentyfikowała również, w ramach zmian w zagospodarowaniu w latach 2003-2015, iż w wielu obszarach miasta powstały budynki przeskalowane, nieadekwatne do istniejącego zagospodarowania. Skarżąca pisze, iż zarówno w bliskim jak i w dalszym sąsiedztwie nieruchomości spółki skarżącej znajdują się budynki o podobnej formie I funkcji. Jednak w rzeczywistości, bezpośrednie sąsiedztwo działek skarżącej zagospodarowane jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz pensjonatami. Na terenie MN/U-4 oraz w jego bezpośrednim sąsiedztwie brak jest hoteli. Zmiana planu miejscowego nie wykracza poza zakres uchwały intencyjnej. Oczywistym jest, iż "w przypadku kolejnych zmian tego planu, wprowadzone już modyfikacje staną się automatycznie obowiązujące dla kolejnych obszarów", jeżeli na tych obszarach te definicje zostaną użyte. Użyte będą mogły zostać oczywiście wyłącznie wtedy, kiedy to przyszłe uchwały intencyjne dopuszczą taką możliwość. Reasumując należy podkreślić, iż wszelkie wprowadzone w zmianie planu definicje, zostały wykorzystane wyłącznie w zapisach tekstowych dla terenu MN/U-4. Zapisy studium wskazują na terenie MN/U-4 obszar strefy OC1A, w której dominującą funkcją, jest funkcja usługowa, z udziałem towarzyszącej funkcji mieszkaniowej i obsługi turystyki oraz znaczącym udziałem zieleni urządzonej. Oznacza to, że zmiana planu zdecydowanie bardziej, niż obowiązujący w tym miejscu wcześniej plan miejscowy, zgodna jest ze studium. Dodatkowego podkreślenia wymaga fakt zawartych dla tego terenu zapisów studium w brzmieniu: "ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi / innymi, stanowiącymi dobra kultury...", "na terenie "podwyższonej ochrony wartości kulturowych" ("A") - konserwowanie i rewaloryzowanie historycznego układu przestrzennego i jego elementów, ze szczególnym uwzględnieniem ciągu ul. Krupówki,", "dostosowywania nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego w zakresie ich sytuowania, skali (gabarytów), form architektonicznych oraz pełnionych funkcji". W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie istnieje legalna definicja wysokości zabudowy. Definicja użyta w § 6 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określa jedynie sposób mierzenia wysokości budynku, ale już nie obiektów budowlanych niebędących budynkami, czyli zabudowy innej niż budynki. Ponadto, w definicji tej użyto sformułowania "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia (...)", co wskazuje, że zamiarem prawodawcy było ograniczenie jej stosowania do sytuacji związanych z oceną spełnienia przez budynek wymagań zawartych w cyt. rozporządzeniu. Wprowadzona w § 6 cyt. Rozporządzenia definicja powinna być zatem używana tylko w obrębie zespołu przepisów tego rozporządzenia. Ekstrapolacja sposobu mierzenia wysokości budynku zawartego w cyt. rozporządzeniu na potrzeby planowania i zagospodarowania przestrzennego, czyli w celu innym, niż na potrzeby warunków technicznych, niosłoby wiele zagrożeń dla ładu przestrzennego. Przykładowo w oparciu o treść § 6 cyt. rozporządzenia, w przypadku braku określenia w planie miejscowym sposobu obliczania wysokości zabudowy, inwestorzy budynków położonych na terenach ze spadkami terenu mogliby, odwołując się do definicji wysokości budynku określonej w tym przepisie cyt. rozporządzenia, zmieniać wysokość zabudowy poprzez dokonywanie wyboru, z której strony skarpy wykonać drzwi do budynku. W przypadku dużego spadku terenu mogłoby to prowadzić do znacznych różnic w wysokości zabudowy w stosunku do założonej w planie miejscowym, co pozostawałoby w sprzeczności z zamierzeniami planistycznymi gminy. Kompetencja gminy do określenia maksymalnej wysokości zabudowy, w przypadku stosowania definicji z § 6 cyt. rozporządzenia, byłaby zatem znacznie ograniczona. Definiowanie wysokości zabudowy, w tym budynków, jest powszechne nie tylko w planach miejscowych obowiązujących na terenie Zakopanego, gdzie definicje w tym zakresie znajdują się we wszystkich obowiązujących uchwałach w sprawie planów miejscowych, ale również w wielu innych gminach, w tym z terenu Województwa Małopolskiego. Stanowisko, zgodnie z którym należy w planach miejscowych wprowadzać tego typu definicję, zostało również wyrażone w Komunikacie nr MP 05 Rady Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP dotyczącym definicji pojęcia "wysokość zabudowy" z dnia 20 lipca 2020 r. W cyt. komunikacie czytamy; "Rada Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP, działając w porozumieniu w Wydziałem Infrastruktury Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, rekomenduje do stosowania niżej zamieszczoną definicję pojęcia "wysokość zabudowy", o którym mowa w art. 15. ust. 2. pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez "wysokość zabudowy" - należy rozumieć: a) w odniesieniu do budynku - wysokość bryty budynku, mierzoną od średniego poziomu istniejącego terenu, wyznaczonego jako średnia arytmetyczna najniższego i najwyższego poziomu terenu (mierzonego po obwodzie ścian zewnętrznych budynku) - do poziomu najwyżej położonego punktu tego budynku - bez uwzględniania kominów, z zastrzeżeniem przepisów ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze; b) W odniesieniu do obiektu budowlanego niebędącego budynkiem - wysokość obiektu, mierzoną od średniego poziomu istniejącego terenu, wyznaczonego jako średnia arytmetyczna najniższego i najwyższego poziomu terenu (mierzonego po obrysie obiektu) - do najwyżej położonego punktu tego obiektu; Dopuszcza się wprowadzenie na obiektach budowlanych - ponad określoną tym planem wysokość: ozdobnych detali architektonicznych, urządzeń lub pomieszczeń technicznych oraz klatek schodowych - o parametrach przestrzennych ustalonych planem miejscowym. W uzasadnieniu cyt. komunikatu z kolei wyjaśniono, że "Celem uniknięcia rozbieżnych interpretacji niedookreślonego pojęcia, urbaniści opracowują własne definicje pojęcia "wysokość zabudowy" i wprowadzają je do słowniczka w tekstach planów miejscowych lub korzystają z definicji zawartej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, właściwej dla prawa budowlanego, nie adekwatnej do istoty planowania przestrzennego. Wprowadzenie ujednoliconej definicji wysokości zabudowy, dostosowanej do specyfiki planowania przestrzennego, ma uzasadnienie zarówno merytoryczne jak i praktyczne. Może uczytelnić i ułatwić korzystanie z przepisów planów miejscowych, przez różne podmioty. Rekomendowana w niniejszym Komunikacie definicja pojęcia "wysokość zabudowy", pozwala określać maksymalne wysokości obiektów budowlanych - w aspekcie urbanistycznym, nie naruszając zasad mierzenia wysokości budynków, w ich aspekcie technicznym, opisanym w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie." Definicja użyta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Rówień Krupowa jest w istocie tożsama z definicją zaproponowaną przez Radę MOIA RP i zaakceptowaną przez Wojewodę Małopolskiego (Wydział Infrastruktury MUW w Krakowie). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, iż warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Prócz ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, konieczne jest wykazanie, że naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Z uwagi na to w kontrolowanej sprawie skarga może być skuteczna tylko w zakresie w jakim zaskarżona uchwała jest istotnie niezgodna z prawem i jednocześnie narusza interes prawny skarżącego, gdyż jak wyżej wskazano skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. W tym postępowaniu orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu może nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy, zacząć należy od tego, że wbrew stanowisku przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Zaskarżona została bowiem uchwała Rady Miasta Zakopane NR XXXV/483/2022 z dnia 17 lutego 2022 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: RÓWIEŃ KRUPOWA, a nie uchwała nią zmieniana, a zatem strona skarżąca nie była zobowiązana do wyczerpania trybu przedskargowego, który miałby zastosowania w przypadku zaskarżenia uchwały zmienianej, pochodzącej z 2010 roku. Zaskarżona uchwała narusza też interes prawny strony skarżącej, wprowadzając ograniczenia w zabudowie należących do niej nieruchomości, a zatem zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie w jakim dotyczy § 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Wskazany punkt 1 zmienił definicję maksymalnej wysokości budynku zawartą w § 4 pkt 3 zmienianej uchwały, a punkt 2 wprowadził definicję maksymalnej wysokości budynku w terenie o symbolu MN/U – 4. Obydwa wskazane punkty pozostają w granicach naruszenia interesu prawnego strony skarżącej albowiem wyeliminowanie wyłącznie § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, skutkowałoby tym, że teren o symbolu MN/U – 4 zostałby pozbawiony definicji wysokości budynku. Natomiast stwierdzenie nieważności § 2 pkt 1 wyłącznie co do jego ostatniego zdania prowadziłoby w konsekwencji do tego, że do obliczania wysokości budynku na terenie całego planu (w tym na terenie MN/U – 4 ) miałaby zastosowanie niezgodna z prawem definicja zamieszczona § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Przechodząc do oceny kwestionowanego § 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały należy podkreślić, że wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę, przepis ten nie definiuje maksymalnej wysokości zabudowy lecz maksymalną wysokość budynku, a definicja ta jest odmienna od definicji wysokości budynku zawartej w § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem w orzecznictwie jednoznacznie wyrażany jest pogląd, że żaden przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z przepisu w/w rozporządzenia. Relację między aktem prawa miejscowego, a rozporządzeniem należy widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw. Dotyczy to także zgodności definicji legalnych formułowanych w akcie prawa miejscowego i rozporządzeniu. Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby zatem odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu. Z powyższych przyczyn przepis zaskarżonej uchwały wprowadzający odmienną definicję obliczania wysokości budynku należy uznać za nieważny, o czym orzeczono w punkcie I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że w pozostałej części skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trzeba jednak podkreślić, że ma rację strona skarżąca, argumentując że organ planistyczny w zaskarżonej uchwale częściowo wykroczył poza granicę uchwały intencyjnej. Mimo, że w § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, powołując się na treść uchwały intencyjnej wskazano, że granice obszaru objętego zmianą planu określone zostały w uchwale Nr XXXVIII/565/2017 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: RÓWIEŃ KRUPOWA i obejmują teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oznaczony symbolem MN/U-4 w uchwale Nr XLIX/733/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: RÓWIEŃ KRUPOWA, to jednak sposób zredagowania zaskarżonej uchwały zmieniającej wskazuje na to, że jej postanowienia częściowo regulują kwestie ogólne i dotyczą wszystkich terenów objętych uchwałą zmienianą, a nie tylko teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oznaczony symbolem MN/U-4. Wadliwe postanowienia to poza w/w § 2 pkt 1, także § 2 pkt 3 dodający definicje: powierzchni całkowitej budynku, powierzchni całkowitej zabudowy i wskaźnika intensywności zabudowy. Jest to wadliwość, przy czym oceniana z jednej strony przez pryzmat interesu prawnego strony skarżącej, która nie posiada nieruchomości w terenach innych niż teren MN/U-4, a z drugiej przez pryzmat stopnia wykroczenia poza zakres uchwały intencyjnej, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a co za tym idzie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Regulacje wskazanego przepisu same w sobie nie są bowiem niezgodne z prawem, natomiast ich zamieszczenie w części ogólnej uchwały zmienianej i wykroczenie tym samym poza granice uchwały intencyjnej, hipotetycznie może być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, ale jedynie z punktu widzenia naruszenia interesu prawnego podmiotu, który posiada nieruchomość w terenie innym niż teren MN/U-4 i który z uwagi na postanowienia uchwały intencyjnej nie uczestniczył postępowaniu planistycznym, pozostając w przekonaniu że procedowane zmiany planu miejscowego nie będą obejmować jego nieruchomości. Co się tyczy pozostałych postanowień zaskarżonej uchwały, to dotyczą one terenu oznaczonego symbolem MN/U-4, wprowadzając regulacje m.in. ograniczające intensywność i możliwość zabudowy w tym terenie. Stąd jak już wskazano, naruszają one interes prawny strony skarżącej. Ich szczegółowa analiza prowadzi jednak do konkluzji, że zmiany te są z prawem zgodne, gdyż wprowadzone ograniczenia nie naruszają istoty prawa własności, nie ingerują w nie istotnie i są obiektywnie uzasadnione zamierzeniem zachowania ładu przestrzennego w terenie, którego dotyczą. Z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na skargę, nie naruszają też postanowień obowiązującego studium. Treść skargi wskazuje, że z punktu widzenia strony skarżącej, najistotniejszym ograniczeniem wprowadzonym zaskarżoną uchwałą jest zakaz budowy hoteli na terenie MN/U-4. Podkreślić jednak należy, że zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych, hotel jest jedynie jednym z ośmiu rodzajów obiektów hotelarskich. Na terenie MN/U-4 nie została wyłączona możliwość budowy takich obiektów hotelarskich jak np. pensjonaty, a możliwość budowy obiektów z pokojami na wynajem wynika wprost z postanowień zaskarżonej uchwały dla terenu MN/U-4. Uwzględniając specyfikę terenu jakiego dotyczy przedmiotowy plan miejscowy, usytuowanie działek strony skarżącej oraz występowanie w ich sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, wprowadzone ograniczenie - dotyczące jedynie zakazu budowy hoteli, które z natury rzeczy istotniej oddziałują na sąsiednie otoczenie, a przy tym brak ograniczeń dla budowy szeregu innych obiektów z pokojami na wynajem dla turystów, ocenić należy za uzasadnione i nie ingerujące nadmiernie w prawo własności strony skarżącej. Ten sam pogląd należy wyrazić odnośnie wskazywanego w skardze ograniczenia, co do maksymalnej dopuszczalnej wysokości, zmniejszonej z 16 m. do 12 m. Plan miejscowy, którego dotyczy skarga, w tym teren o symbolu MN/U-4 obejmuje obszar Równi Krupowej, obszar z widokami na Tatry, w związku z czym wprowadzone ograniczenie jest w tym zakresie jak najbardziej uzasadnione obiektywnymi okolicznościami i również nie może być ocenione jako nadmiernie ingerujące w prawo własności strony skarżącej. W tej części rozważań należy natomiast wskazać, że istotniejszym wydaje się być ograniczenie dotyczące ilości kondygnacji nadziemnych, których dopuszczalną liczbę zmniejszono o jedną. Wysokość 12 metrów jest bowiem technicznie w pełni wystarczająca do zaplanowania jednej tzw. kondygnacji nadziemnej i dwóch w poddaszu, czyli tyle ile łącznie dopuszcza plan. Podsumowując ten fragment należy zatem wskazać, że zmniejszenie dopuszczalnej wysokości i liczby kondygnacji są uzasadnione charakterem obszaru urbanistycznego, jaki obejmuje plan miejscowy Rówień Krupowa, który jest obszarem o wysokich walorach krajobrazowych Zakopanego. Również obowiązek zapewnienia 1 miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny, czy jeden pokój gościnny nie może zostać uznany za nadmierny, czy nieuzasadniony, a wręcz za pewien optymalny standard umożliwiający bezkolizyjne dla otoczenia funkcjonowanie obiektów przeznaczonych w części lub w całości do wynajmu znajdujących się w nich lokali. Pozostałe ograniczenia należy natomiast ocenić jako wyraźnie mniej, wręcz nieistotnie ingerujące w uprawnienia właścicielskie strony skarżącej. Konkludując należy zatem stwierdzić, że wprowadzone ograniczenia przede wszystkim nie naruszają istoty prawa własności, nie uniemożliwiają prowadzenia działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę skarżącą, nie ingerują istotnie w jej uprawnienia właścicielskie oraz są uzasadnione obiektywnymi okolicznościami, jak walory krajobrazowo-widokowe obszaru Równi Krupowej, czy parametry i rodzaj zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie działek strony skarżącej. Z tych przyczyn skarga w tej części jako nieuzasadniona została oddalona, o czym orzeczono jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. na które składają się koszt wpisu 300 zł. oraz koszt zastępstwa radcowskiego 480 zł. O zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono w punkcie IV wyroku na podstawie art. 225 p.p.s.a.