II SA/Kr 1111/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. P. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].03.2018 r. (znak [...]) po rozpoznaniu wniosku spółki P. sp. z o.o. w K., umorzył postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w K. oraz ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] w K. z wewnętrznym układem drogowym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w K.". Parametry przyszłej inwestycji zostały ustalone w następujący sposób: 1. linia zabudowy: zgodnie ze stanem istniejącym tj. 8 m od granicy z działką drogową nr [...], zgodnie z oznaczeniem na załączniku nr 2 i 4 do decyzji; 2. wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki – w przedziale 23-27%, uzasadniony względami technologicznymi na etapie projektu budowlanego; udział powierzchni biologicznie czynnej min. 50 % 3. szerokość elewacji frontowej: 9 m z tolerancją +/- 0,5 m uzasadnioną względami technologicznymi na etapie projektu budowlanego; 4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - wysokość głównej kalenicy od 8 - 9,5 m - wysokość okapu dachu: od 4,5 - 5,5 m. 5. Geometra dachu ustalona została jako dach połaciowy, dwu- lub wielospadowy, o kącie nachylenia od 30 do 45 stopni. 2. Odwołanie od tej decyzji wniósł K. P.. Kwestionował prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, a także wysokości przyszłej inwestycji. Zarzucił też naruszenie przez organ administracji szeregu zasad postępowania administracyjnego, niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania oraz niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji powołało art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r., poz. 1945) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Kolegium, obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo, a planowana funkcja inwestycji zgodna jest z funkcją jaka dominuje na badanym obszarze. W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano, iż parametr ten został ustalony w przedziale od 8 do 9,5 m. do głównej kalenicy dachu, zaś wysokość okapu ustalono w przedziale od 4,5 do 5,5 m. Budynki po tej samej stronie ul. [...] mają wysokość 9 m. do szczytu kalenicy, zaś po przeciwnej stronie ok. 10 m. Wysokość do okapu innych okolicznych budynków wynosi 6m, 4m, 5 m. Budynki na działkach położonych po zachodniej stronie inwestycji mają ten parametr określony na poziomie 6 m. Istniejący na działce inwestycyjnej budynek jednorodzinny ma wysokość 8 m – do szczytu kalenicy oraz 4 m. do okapu. W ocenie SKO zasadnie dopuszczono wysokość przyszłego budynku na poziomie 9 m wraz z 50 cm tolerancją podyktowaną względami technologicznymi oraz 5 m do okapu także z tą tolerancją. Podkreślił organ odwoławczy, że wartości te "minimalnie odbiegają od średnich, występujących w otaczających budynkach. Z kolei, geometra dachu przyjęta została jako dach połaciowy, dwu- lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci 30-45 stopni. Zwróciło uwagę SKO, że średnia szerokość wszystkich budynków jednorodzinnych z obszaru analizowanego wynosi 13 m. Jedynie budynek na działce nr [...] ma ten parametr określony na 20 m. Przeważają budynki o szerokości 9-13 m. W tej sprawie inwestor wnioskował o ustalenie tegoż parametru w wysokości 9 m, co podyktowane jest lokalizacją na tyłach istniejącego budynku oraz koniecznością realizacji dojazdu. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęte wartości znajdują potwierdzenie w sporządzonej analizie i zostały należycie uzasadnione. Wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony na poziomie 23 % z tolerancją 1%. Powierzchnia biologiczna czynna "nie mniej niż 60 %". Podkreśliło SKO, że średnia wartość wskaźnika zabudowy dla wszystkich działek z obszaru analizowanego wynosi 23%. Budynki sąsiadujące z terenem inwestycji posiadają ten parametr w wysokości 22%, 16%, 27% oraz 19%. W ocenie Kolegium, "mając na uwadze specyfikę zabudowy okolicznych działek zasadnym jest wyznaczenie tego parametru w maksymalnej górnej granicy 27 %, zaś w dolnej na poziomie średniej z badanego obszaru – 23 %". Linia zabudowy została wyznaczona istniejącym budynkiem jednorodzinnym. 4. Skargę do WSA w Krakowie na powyżej wskazaną decyzję SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. wniósł K. P.. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.: * art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób, który narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, * § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, co miało bezpośredni wpływ na sposób wyznaczenia parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji, * § 4 ust. 1-4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez wyznaczenie linii nowej zabudowy w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w powyższych przepisach, * § 5 ust. 1-2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy, * § 6 ust. 1 - 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wysokości zabudowy, * art. 7, 8, 10, 11 i 77 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, * art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, * art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia. 5. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Na wstępie należy wskazać, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 stawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, i pod pojęciem tym należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). W sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistyczno-architektonicznej, wyjaśniając granice obszaru analizowanego wskazano, że obszar ten wyznaczony został w oparciu o trzykrotność łącznej szerokości południowo-zachodniej granicy działek nr [...] i [...], przylegających do drogi publicznej ul. [...] (działka nr [...]), tj. w odległości min. 90 m od granic części terenu inwestycji. Zauważyć jednak należy, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna nie podawała szerokości frontu działek inwestora, pozwalających wyliczyć promień obszaru analizowanego zgodnie z regułami powyżej wskazanymi. Oceniając zaś załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2018 r. o warunkach zabudowy dojść należało do wniosku, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo. Zobrazowana na mapie stanowiącej załącznik nr 4 do wskazanej decyzji szerokość frontu działek inwestora tj. tych ich części, które przylegają do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (par. 2 pkt 5 rozporządzenia) wskazuje, że szerokość ta wynosi ok. 30 m. Wyznaczenie więc obszaru analizowanego w odległości ok. 90 m. od granic terenu inwestycji uznać należało za nienaruszające cytowanego wyżej przepisu. Przechodząc do oceny poszczególnych wskaźników nowej zabudowy należy dostrzec, że wszystkie te parametry (wyjąwszy geometrię dachu) zostały ustalone na podstawie regulacji przewidujących wyjątki od zasadniczego (podstawowego) sposobu ich ustalania, tj. wartości średnich w obszarze analizowanym. Podkreślić jednak należy, że wskazany sposób ustalenia wskaźników nowej zabudowy nie przesądza jeszcze o ich wadliwości ale implikuje potrzebę szczególnie skrupulatnego uzasadnienia przyjętych rozstrzygnięć. W ocenie sądu, uzasadnienie decyzji organu I instancji, ani też decyzji organu odwoławczego, w przedstawionym niżej zakresie, nie było wystarczające. Odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki należy wskazać, że parametr ten został ustalony w przedziale 23-27 %, jako odstępstwo od zasady jego ustalania na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (par. 4 ust. 2 rozporządzenia). Dostrzec przy tym trzeba, że zabudowa w sąsiedztwie planowanej inwestycji charakteryzuje się tym, że powyższy wskaźnik ustalony jest na poziomie odpowiednio 14%, 15% oraz 22%. Zatem, maksymalnie ustalony w kontrolowanej decyzji, 27-o procentowy wskaźnik powierzchni zabudowy, to parametr nie tylko istotnie podwyższony względem występującego w najbliższym sąsiedztwie inwestycji ale także znacznie większy od średniej w obszarze analizowanym wynoszącej 23%. Uzasadnienie dla przyjętej przez organ administracji wartości tego parametru, zawarte w wynikach analizy sprowadza się do twierdzenia, że "taki parametr umożliwi realizację obiektu o powierzchni nie odbiegającej znacznie od pozostałej zabudowy". W ocenie sądu, przedstawione uzasadnienie odstępstwa od reguły (zasady) ustalania tego wskaźnika, określonego cytowanym wyżej rozporządzeniem, nie jest wystarczające i świadczy o dowolnym jego przyjęciu. Nie wskazuje ono bowiem żadnych, poddających się kontroli argumentów czy racjonalnych przesłanek, pozwalających na ustalenie wskazanego parametru na zasadzie wyjątku od reguły określonej w par. 5 ust. 1 rozporządzenia. Zastrzeżenia sądu budzi także sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Parametr ten określony został w przedziale 8-9,5 m dla wysokości głównej kalenicy oraz w przedziale 4,5-5,5 m dla wysokości okapu. Należy jednak zauważyć, że wartości średnie ocenianego parametru w obszarze analizowanym, wg wyników analizy kształtują się na poziomie 4,5 m do okapu i 9,5m do kalenicy. Jak wynika przy tym z załącznika nr 3 do zaskarżonej decyzji organu I instancji, "wskazane wyżej wysokości zostały zweryfikowane w oparciu o pomiar geodezyjny zabudowy sąsiedniej dostarczony przez inwestora. Z uwagi na fakt, iż tylko niektóre z obiektów zostały zmierzone przez uprawnionego geodetę zaznacza się, że w treści analizy dokonano zaokrąglenia otrzymanych wyników, zgodnie z zasadami, by przedział od 0-4 zaokrąglić z niedomiarem, a przedział 5-9 z nadmiarem". Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że wskazane wyżej okoliczności, tj. brak dokonania pomiarów przez organ administracji, a nadto brak przeprowadzenia pomiarów wszystkich obiektów w obszarze analizowanym, nie uprawniały organu administracji ustalającego warunki zabudowy do przyjętych zabiegów zaokrąglania wartości powyższego współczynnika. Dopuszczalność tego zabiegu nie wynika bowiem z żadnych przepisów. Przeciwnie, zaakcentować trzeba, że ustalenie parametrów budynków w obszarze analizowanym, w tym górnej krawędzi elewacji frontowej, z uwagi na znaczenie tej czynności w procesie ustalania parametrów przyszłej zabudowy, winno być dokładne i staranne. Wskazane zaokrąglanie, może być przy tym źródłem istotnych wadliwości w zakresie parametrów zabudowy przyjętych do finalnych ustaleń. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy administracji art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a., które nakazują wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie. Nadto zauważyć należy, iż ustalając wysokość głównej kalenicy (9,5 m) oraz okapu (4,5 m) organ dopuścił 1,5 m tolerancję w dół dla kalenicy i 1m w górę dla okapu, uzasadniając to względami technologicznymi na etapie projektowania budynku. Skoro wartość wskazana jako pierwsza, w praktyce równać się może nawet około połowie kondygnacji budynku, to brak jest podstaw aby uzasadniać takie rozwiązanie "względami technologicznymi". Zastosowane "widełki" w sposobie określenia analizowanego parametru, wynoszące odpowiednio 15 % i 22 %, ocenić należy jako zbyt duże, a przez to mogące prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego. Nie budzi przy tym zastrzeżeń sądu sposób ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej. Ustalona ona została na 9 m, przy średniej w obszarze analizowanym wynoszącym 13 m. Podkreślić trzeba, iż przyjęta wartość jest zbliżona, a przez to nawiązuje - do istniejącego już na przedmiotowej działce budynku inwestora, którego szerokość elewacji wynosi 9,5 m. Nadto, sporna budowa planowana jest na tyłach istniejącego już budynku, co dodatkowo uzasadnia wniosek, że oceniany parametr, w przyjętej przez organ administracji wartości, nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Zajmując stanowisko względem ustalonej dla inwestycji linii zabudowy, sąd uznał, że parametr ten został wyznaczony prawidłowo. Linia zabudowy ustalona została zgodnie ze stanem istniejącym, tj. 8 m. od granicy z działką drogową ul. [...]. Z uwagi na dotychczasowe zagospodarowanie działki inwestora i wynikające z tego uwarunkowania, podzielić należy zawarte w analizie argumenty, iż planowany budynek zlokalizowany będzie w głębi działki, w oddaleniu od ulicy, co nie będzie rzutować na przebieg istniejącej już linii zabudowy względem ul. [...]. Okoliczności te, w ocenie sądu, uzasadniają wyznaczenie powyższego wskaźnika w oparciu o par. 4 ust. 4 rozporządzenia, tj. na podstawie odstępstwa od reguł określonych w ust. 1 i 3 tego przepisu. Zarzuty skargi sąd uznał za zasadne w zakresie, w jakim korelują z powyżej przedstawionymi rozważaniami. W pozostałym zaś zakresie, są one niezasadne. W szczególności, sąd nie podzielił argumentów, co do wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż przeprowadzona kontrola wykazała, iż obszar ten został w sprawie wyznaczony poprawnie. Z uwagi też na wyżej wskazane argumenty, brak było podstaw do podzielenia zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy. Reasumując należy stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.). W ponowienie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organu administracji będzie weryfikacja prawidłowości ustalenia warunków nowej zabudowy, w zakresie dotyczącym parametrów wysokościowych tej zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Organ uwzględni przy tym przedstawioną wyżej ocenę prawną i argumenty. Z wymienionych przyczyn, w oparciu o wskazane przepisy, orzeczono jak w sentencji, na podstawie wskazanego wyżej art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.