II SA/Kr 1115/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 24 kwietnia 2018 r. w sprawie przeprowadzenia imiennego głosowania nad uchwałą Nr L/396/2018 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 24 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Choczni przy ul. Tadeusza Kościuszki – etap A postanawia: skargę odrzucić. Wojewoda Małopolski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miejskiej w Wadowicach podjętą na sesji w dniu 24 kwietnia 2018 r. w sprawie przeprowadzenia imiennego głosowania nad uchwałą nr L/396/2018 z dnia 24 kwietnia 2018r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Choczni przy ul. Tadeusza Kościuszki – etap A wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podano, że 25 kwietnia 2018 r. do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła interwencja dotycząca cyt: "podwójnego głosowania przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wadowicach Roberta Malika na L Sesji tejże Rady w dniu 24 kwietnia 2018 roku". W interwencji zawarty był link do nagrania ww. sesji Rady Miejskiej w Wadowicach: (dowód: https://www. youtube.com/watch?v=2tUnHgwVehO od 1:30:56 do 1:32:30). Strona skarżąca wskazała, że z przedmiotowego nagrania wynikało, iż za przyjęciem uchwały (w sprawie imiennego głosowania nad uchwałą Nr L/396/2018 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 24 kwietnia 2018 r.) głosowało 9 radnych, przeciwko 9, a 2 się wstrzymało. Wobec powyższego Przewodniczący Rady Miejskiej w Wadowicach przywołując zapisy Statutu Gminy Wadowice (§ 15 ust. 1 Regulaminu Obrad Rady Miejskiej w Wadowicach stanowiącego Załącznik Nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w Wadowicach NR XXXIX/284/2017 z dnia 21 czerwca 2017 r. w sprawie: przyjęcia Statutu Gminy Wadowice, zgodnie z którym: " Wymóg uzyskania zwykłej większości głosów jest spełniony, jeżeli "za" opowie się większa liczba głosujących niż "przeciwko". W przypadku równej ilości głosów "za" i "przeciw" decyduje głos prowadzącego obrady), stwierdził, iż: (...) jeżeli jest remis, decyduje głos Przewodniczącego, a ja byłem "za" głosowaniem imiennym, to będzie głosowanie imienne. (...) " głos (Przewodniczącego) decyduje przy równowadze za dwa głosy ". Dalej podano, że w odpowiedzi na pismo organu nadzoru wzywające do ustosunkowania się do sytuacji, jaka miała miejsce na ww. sesji w dniu 24 kwietnia 2018 r., Przewodniczący Rady Miejskiej w Wadowicach wskazał, że nie została sporządzona uchwala w sprawie przeprowadzenia imiennego głosowania nad uchwałą nr L/396/2018 z dnia 24 kwietnia 2018 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzoru, przedmiotowe działanie Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wadowicach, dotyczące sposobu liczenia głosów podczas głosowania w sprawie przeprowadzenia imiennego głosowania nad ww. uchwałą Nr L/396/2018 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 24 kwietnia 2018 r. stanowi naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, tj. przepisów ustanawiających zasadę demokratycznego państwa prawa i zasadę legalizmu; art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 19 ust. 2 ww. ustawy. Na koniec strona skarżąca wskazała, iż mimo tego, iż uchwała będąca przedmiotem niniejszej skargi nie została zmaterializowana w postaci odrębnej uchwały przesłanej do organu nadzoru w trybie określonym w ustawie o samorządzie gminnym, nie skutkuje to niemożnością jej zaskarżenia do Sądu administracyjnego, bowiem spełnia ona wymogi formalne pozwalające traktować ją jako uchwałę podjętą na prawidłowo zwołanej i prowadzonej sesji Rady Miejskiej, przy zachowanym quorum do jej podjęcia (nie została ona tylko odrębnie zmaterializowana). Rada Miejska w Wadowicach w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Nadto Sąd ustalił z urzędu, że: - WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 724/18 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 21 czerwca 2017 r. nr XXXIX/284/2017 w sprawie: przyjęcia Statutu Gminy Wadowice zaskarżonej uchwały w zakresie § 15 ust. 1 zdanie 2 Regulaminu Obrad Rady Miejskiej w Wadowicach stanowiącego załącznik nr 2 do Statutu Gminy Wadowice - będącego podstawą podjęcia uchwały stanowiącej przedmiot niniejszej skargi. - WSA w Krakowie postanowieniem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 953/18 umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Gminy Wadowice na rozstrzygnięcie nadzorcze nr WN.11.4131.1.15.2018 Wojewody Małopolskiego z dnia 29 maja 2018 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości uchwały Nr L/396/2018 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 24 kwietnia 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Choczni przy ul. Tadeusza Kościuszki – etap A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - 9 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym (decyzje i postanowienia - pkt 1 i 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie, z pewnymi wyłączeniami - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z pewnymi wyłączeniami) - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach - pkt 4a, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a wskazanego przepisu - pkt 8. I wreszcie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) Katalog skarg na określone powyżej działania organów administracji rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 powołanego przepisu. Zważyć zatem należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Małopolski zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Wadowicach podjętą na sesji w dniu 24 kwietnia 2018 r. w sprawie przeprowadzenia imiennego głosowania nad uchwałą nr L/396/2018 z dnia 24 kwietnia 2018 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Choczni przy ul. Tadeusza Kościuszki – etap A. Sprawa tego rodzaju nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego określonej w cytowanym art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z ww. regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - dalej: "ZTP", z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Zatem nie każda uchwała uchwalona przez radę gminy zgodnie z przyznanymi jej kompetencjami z art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) jest aktem prawa miejscowego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy wydana w sprawie przeprowadzenia imiennego głosowania nad uchwałą nr L/396/2018 z dnia 24 kwietnia 2018 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie jest uchwałą stanowiącą – nie rozstrzyga konkretnej sprawy. Ma ona charakter porządkowy, organizacyjny i wpadkowy. Adresatami norm ujętych w tej uchwale są wyłącznie podmioty wewnętrzne, co powoduje, że nie jest to akt prawa miejscowego, a akt wewnętrzny. Bez znaczenia pozostaje również fakt, że zaskarżona czynność podjęta została w formie uchwały, gdyż jest to właściwa forma podejmowania czynności przez organ kolegialny, jakim jest rada gminy. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. uchwałą (organu stanowiącego samorząd) nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości (J. Ciapala, Powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, Prz. Sejm. 2000/3, s. 30 w: Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Warszawa 2018, s.62.). Z uwagi na to, że skarżona uchwała nie mieści się w zakresie kognicji wyznaczonej przez ustawodawcę w art. 3 p.p.s.a., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji postanowienia.