II SA/Kr 1116/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A". w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 września 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "A". w [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].07.2008r. nr [...], znak [...], na wniosek S. S. i M. K. z dnia 23.05.2008r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa balkonu dla dwóch mieszkań nr 1 i 2 w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym na dz. nr 3 obr. [...] przy ul. [...] w K.". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717), § 1- 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. nr 164, poz. 1589 ) , a także art. 104 k.p.a. Orzekając w ten sposób podano, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego toku ustalono, że spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Projekt decyzji sporządził uprawniony urbanista, przy czym strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń do przedmiotowej inwestycji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 25.09.2008r. znak [...], po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "A". w K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].07.2008r. nr [...], znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego nawiązano do wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia oraz odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "A". w K., którego treść stanowią pisma C. L. i T. L.. Uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową wskazano na przesłanki wymienione w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyjaśniono, z brzmienia tego przepisu wynika, że warunki zabudowy można ustalić dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a nadto spełniającej wymogi kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej oraz uzbrojenia terenu. Konieczne jest także, aby teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych albo był taką zgodą objęty. Organ pierwszej instancji wykazał, że wszystkie te warunki zostały zrealizowane, a nadto określił warunki realizacji zamierzenia inwestycyjnego i wyznaczył na mapie linie rozgraniczające teren inwestycji. Inwestor został zobowiązany do wykonania projektu budowlanego zgodnie z przepisami techniczno- budowanymi oraz zapewnienia ochrony osób trzecich. Ustalono, że parametry takie jak linia zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie ulegną zmianie z uwagi na charakter zamierzenia. Z dokumentacji fotograficznej wynika też, że w analizowanym terenie zlokalizowane są budynku mieszkaniowe wielorodzinne, które po części posiadają balkony. Odnosząc się do zarzutów odwołania podano, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i praw osób trzecich. W orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym wskazuje się, że decyzja taka jest jedynie swego rodzaju prognozą, czy w danym terenie może powstać określona inwestycja budowlana. Nie przesądza ani o jej kształcie, ani czy faktycznie dojdzie do realizacji. W przypadku braku planu stanowi pewnego rodzaju mini plan, który w sposób teoretyczny odpowiada na pytanie o możliwość realizacji inwestycji w określonym miejscu. Wszelkie techniczne szczegóły, jak parametry i konkretne usytuowanie inwestycji ustala się dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 25.09.2008r. znak [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "A". w K. domagała się jej uchylenia jako naruszającej interes mieszkańców. Skarżąca zarzucała, że organ drugiej instancji uniemożliwił bezpośrednio zainteresowanym przedstawienie argumentów merytorycznych, między innymi odnośnie kształtu i zamocowania balkonów. Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej wydał warunkową zgodę na budowę balkonów zastrzegając, że ma zostać przygotowany jeden, ujednolicony projekt techniczny dla wszystkich balkonów. Inwestorzy nie spełnili jednak tego warunku, wskazując jedynie ogólnikowo, że chcą wybudować balkony na III piętrze. Brak projektu techniczno-budowlanego uniemożliwia ocenę estetyki i architektury zamierzenia, nie pozwala stwierdzić, czy inwestycja nie naruszy praw osób trzecich, przy czym skarżąca uznawała przedstawienie takiego projektu za niezbędne. Zaznaczyła także, że posadowienie balkonów będzie wymagać wzmocnienia stropów nad mieszkaniami, położonymi na II piętrze budynku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji akcentując, że argumenty podnoszone przez skarżącą winny być zgłoszone na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie w sprawie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. p.z.p. Przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym krąg stron postępowania należało określić na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15.04.1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego ( wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37 Stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy są - poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Przez nieruchomości należy rozumieć w myśl art. 46 § 1 k.c. części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Prezentowane wyżej stanowisko dotyczące stron postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania ternu odpowiada ugruntowanemu w orzecznictwie ( por. uchwała NSA z 25.09.1995r. VI SA 13.95, OSNA 1995, nr 4, poz. 154, uchwała NSA z 4.12.1995r. VI SA 20/95 MP 1995, nr 11, str. 424, czy wyrok NSA z 2.07.1997r. II SA/Kr 62/1996 – niepubl., pow. T.Lisiecki, Piśmiennictwo, Praktyczne wyjaśnienie oraz wzory umów i pism, 2001-2006 WP LexisNexis), zaś znajduje uzasadnienie w treści art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach prawa cywilnego. Ustalenia w zakresie kręgu stron winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i mieć podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym ( art. 7k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 §1 im 3 k.p.a. ). Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że żadna z wydanych decyzji nie zawiera prezentacji poglądów ani też, ustaleń dotyczących kręgu stron. Organ pierwszej instancji sporządził dla celów postępowania listę stron, na której figurują poza wnioskodawcami: Spółdzielnia Mieszkaniowa "A". w K., G. S., J. S. Nie jest jednak wiadomym na jakiej podstawie te właśnie podmioty uznano za strony w niniejszej sprawie, albowiem w aktach administracyjnych brak dokumentów dotyczących stanu prawnego terenu inwestycji, czy nieruchomości z nim sąsiadujących. Analogiczne uchybienia dotyczą postępowania przed organem drugiej instancji, który nie prowadził w analizowanym zakresie postępowania uzupełniającego. Odrębnym, chociaż związanych z powyższym zagadnieniem, które nie zostało wyjaśnione przed wydaniem zaskarżonej decyzji jest ustalenie kręgu podmiotów wnoszących odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].07.2008r. nr [...], znak [...]. W sprawie niniejszej za odwołanie uznano pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w K. z dnia 13.08.2008r., która figuruje w liście stron sporządzonej przez organ pierwszej instancji. Zważyć należy jednak, że przedmiotowe pismo nienazwane odwołaniem, nie zawiera charakterystycznej treści, o której mowa w art. 128 k.p.a. Brak w nim wniosków, czy zarzutów dotyczących postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta albo odnoszących się do wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...].07.2008r. nr [...], znak [...], lub też innych przejawów niezadowolenia Spółdzielni z tego rozstrzygnięcia. Traktuje ono jedynie o przekazaniu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu za pośrednictwem organu pierwszej instancji dwóch odwołań od powyższej decyzji kierowanych do Spółdzielni, a pochodzących od osób fizycznych, których adresy podano w tym piśmie. Pisma osób fizycznych mające stanowić odwołanie załączono do powyższego, wnosząc o ich rozpatrzenie i uwzględnienie. Osoby wymienione w przedmiotowym piśmie, a to - C. L. oraz T. L. ( z upoważnienia którego działa A. P.), nie figurujące na liście stron organu pierwszej instancji, złożyły w tej samej dacie co Spółdzielnia, tj. 13.08.2008r., w Urzędzie Miasta pisma, które z uwagi na treść stanowią odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].07.2008r. nr [...], znak [...]. W obu pismach powołując się na wiadomości o wydaniu powyższej decyzji osoby zamieszkujące w lokalach usytuowanych bezpośrednio poniżej mieszkań, dla których ustalono warunki budowy balkonu wyraziły oraz umotywowały swój sprzeciw przeciwko przedmiotowej inwestycji, jako naruszającej ich prawo własności. Wskazywały też na uniemożliwienie im wniesienia uwagi i zastrzeżeń jeszcze w toku postępowania, przed wydaniem decyzji. Pomimo faktu, że trzy wyżej wymienione pisma znajdują się w aktach administracyjnych, z niewyjaśnionych przez organu drugiej instancji przyczyn jako odwołanie rozpoznano to z nich, które przypomina pismo przewodnie, a nie środek zaskarżenia, natomiast w sposób niedopuszczalny pominięto bez podjęcia stosownych czynności dwa inne pisma, posiadające cechy odwołania. Właściwe ustalenie oraz zapewnienie stronom udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie jest obowiązkiem organów administracji publicznej ( art. 61 §1 k.p.a., art. 10 §1 k.p.a. ). Prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku ma doniosłe znaczenie dla oceny legalności postępowania administracyjnego. Pozbawienie strony bez jej winy udziału w sprawie stanowi w myśl art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania. Z kolei merytoryczne orzekanie przez organ drugiej instancji w postępowaniu zwykłym bez odwołania albo na skutek środka zaskarżenia wniesionego przez podmiot nie będący stroną narusza prawo z uwagi na walor przyznany przez ustawodawcę decyzjom ostatecznym. Tych wszystkich zasadniczych aspektów nie dostrzegł organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję przedwcześnie, z naruszeniem przepisów art. 7k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 §1 i 3 k.p.a. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje bowiem dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady zaskarżonej decyzji jest ona przedwczesna. Mając powyższe na uwadze, uznając że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wytkniętych uchybień. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.